Sentencia nº 11001-03-24-000-2008-00274-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 8 de Agosto de 2013
| Fecha | 08 Agosto 2013 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Tipo de documento | Sentencia |
EL ACTO ADMINISTRATIVO NO ES ENJUICIABLE CUANDO NO CONTIENE UNA DECISION CAPAZ DE PRODUCIR EFECTOS JURIDICOS – Fallo inhibitorio
Del contenido de la Circular acusada no se infiere que la Administración esté adoptando decisión alguna que implique una declaración unilateral de voluntad capaz de producir efectos jurídicos, sino que a través de la misma se está recordando a las Entidades Promotoras de Salud de ambos regímenes (EPS-EPS´S), a la Superintendencia Nacional de Salud y a las entidades responsables de los regímenes de excepción, las normas que regulan la cobertura de salud, que indican la obligación de realizar las pruebas diagnósticas y confirmatorias para VIH/SIDA y de garantizarlas en todos los casos y que su incumplimiento será objeto de las investigaciones y sanciones, que en desarrollo de las facultades de inspección, vigilancia y control adelanten las autoridades competentes. Es evidente que se trata pues de un acto de servicio del Ministerio de la Protección Social que se limita a reproducir el contenido de otras normas sin alterar lo contemplado en ellas, razón por la cual no constituye un acto administrativo que cree, modifique o extinga una situación jurídica, capaz de producir efectos jurídicos.
FUENTE FORMAL: LEY 972 DE 2005 – ARTICULO 1 / LEY 972 DE 2005 – ARTICULO 3 / DECRETO 2323 DE 2006 – ARTICULO 23 / RESOLUCION 003442 DE 2006 – ARTICULO 1 / DECRETO 3518 DE 2006 – ARTICULO 11 / DECRETO 3039 DE 2007.
NOTA DE RELATORIA: Naturaleza de las circulares, Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 7 de abril de 2011, R.. 2007-00079. Sentencia de 9 de marzo de 2009, R.. 2005-00285, MP. R.E.O. de L. P..
NORMA DEMANDADA: CIRCULAR 0063 DE 2007 (26 de septiembre) – MINISTERIO DE LA PROTECCION SOCIAL (Inhibitorio).
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejera ponente: MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ
Bogotá, D.C., ocho (8) de agosto de dos mil trece (2013)
Radicación número: 11001-03-24-000-2008-00274-00
Actor: M.R.S.
Demandado: MINISTERIO DE LA PROTECCION SOCIAL
Referencia: ACCION DE SIMPLE NULIDADSe decide en única instancia la acción de nulidad interpuesta por la ciudadana M.R.S., contra la Circular núm. 0063 de 26 de septiembre de 2007, relativa a la “Cobertura de servicios de salud y la obligatoriedad para la realización de las pruebas diagnósticas y confirmatorias para VIH”, expedida por el Ministro de la Protección Social.
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LA DEMANDA.
I.1. Solicita la actora que se declare la nulidad de la Circular núm. 0063 de 26 de septiembre de 2007, expedida por el Ministro de Protección Social.
I.2. Después de transcribir la Circular acusada, la actora adujo la violación de los artículos 6º, 29, 122 y 209 de la Constitución Política; 3º, numeral 3.5., del Acuerdo núm. 306 de 16 de agosto de 2005, expedido por el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, 215 de la Ley 100 de 1993; 43 y 45 de la Ley 715 de 2001; 31 del Decreto 806 de 1998; 20 de la Ley 1122 de 2007 y 42 del Acuerdo núm. 244 de 2003.
En síntesis, señaló los siguientes cargos de violación:
VIOLACIÓN DE LA COMPETENCIA ADMINISTRATIVA
Los artículos 6º y 122 de la Constitución Política, consagran el principio de legalidad que rige toda manifestación del Poder Público, conforme al cual será legítima la actuación administrativa, en cuanto se desarrolle dentro del ámbito funcional y de competencias definido por el Legislador.
El artículo 209 establece los principios que gobiernan los actos de la Administración; el artículo 29 impone a la Administración la obligación de seguir el debido proceso en todas sus actuaciones.
Por medio de la Ley 100 de 1993 se creó el Sistema General de Seguridad Social en Salud-SGSSS; se definieron los integrantes de dicho sistema, sus objetivos y funciones y los contenidos del Plan Obligatorio de Salud Subsidiado- POS-S.
Señaló que entre las facultades del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud -CNSSS-, descritas por el artículo 172 de la Ley 100 de 1993, se destacan: las de definir el POS para los afiliados, según las normas de los regímenes contributivo y subsidiado, y las de definir el valor de la Unidad de Pago por C.. Por consiguiente, es el CNSSS quien debe decidir si incluye un servicio como parte del POS, mediante un Acuerdo.
Afirmó que el Ministerio de la Protección Social, al incluir un servicio dentro del POS, debe tener en cuenta los criterios que sobre el particular tenga el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, quien debe adelantar el estudio financiero correspondiente, el cual debe ser puesto a consideración del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud.
Debe tener en cuenta, además, si esos servicios, que se afirma están cubiertos en el POS-S, se encuentran debidamente costeados en la Unidad de Pago por Capitación, pues de no estarlo, no sería posible que los afiliados y las entidades de control del sistema exigieran a las EPSs que les suministren dichos servicios.
Advirtió que la inclusión de los servicios en el POS-S, es decir, la definición de los contenidos del Plan, no debe ser producto de la interpretación de cualquier autoridad, ni obedecer a análisis parciales o escuetos de ningún funcionario, sino que, por el contrario, al ser una facultad única y exclusiva del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud-CNSSS, éste debe agotar un procedimiento previo y formal, en el que se involucran criterios técnicos y científicos, dentro de los límites establecidos por la normatividad.
Expresó que es de competencia única del Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud- CNSSS determinar el contenido del POS-S, facultad que no se delegó en el Ministerio de la Protección Social.
Que al corresponder al CNSSS dictar los lineamientos en materia de inclusión de servicios de salud en el POS-S, el Ministerio de la Protección Social usurpa funciones, se extralimita en las suyas e incurre en una vía de hecho, como quiera que carece de toda facultad para ello.
Indicó que dicho Ministerio de la Protección Social pretende incluir servicios de manera ilimitada en el POS- S, por vía de interpretación, sin verificar si ellos están técnicamente contemplados en la UPC correlativamente, para que dicha inclusión no afecte su cálculo ni el equilibrio financiero del sistema. Es decir, esa entidad pretende incluir servicios en el POS, pero sin el reajuste en la UPC correspondiente.
Anotó que entre los límites que se incorporaron a la facultad para incluir servicios en el POS está el de requerir concepto previo favorable del Ministerio de Hacienda, por sus implicaciones fiscales.
Que al no hacer un análisis serio y coherente se correría con el riesgo de establecer unos montos de UPC, que pueden ser deficitarios respecto de la real necesidad de recursos para garantizarles a todos los afiliados el adecuado acceso a las prestaciones asistenciales que el sistema les otorga.
Estimó que el Ministerio de la Protección Social al expedir la Circular demandada no ha allegado prueba que demuestre que el valor de las pruebas confirmatorias de VIH- SIDA, excluidas del POS-S, que requieran los usuarios, se encuentran cubiertas, desconociendo el esquema de aseguramiento adoptado en Colombia en el año 1993, en el cual se dispone que existen una serie de coberturas en favor de los afiliados claramente identificables, las que en la práctica resultan ampliadas por medio de normas de inferior jerarquía, como la de la citada Circular.
VIOLACIÓN DEL PRINCIPIO CONSTITUCIONAL DE LA BUENA FE Y EL EQUILIBRIO CONTRACTUAL
Señaló que al delegarse la prestación del servicio público de salud en particulares, éstos ocupan el lugar del Estado para estos efectos, pero eso no excluye que la entidad aspire a obtener una ganancia y, por ello, el Ministerio de la Protección Social no puede ser indiferente al equilibrio estructural del mismo y al detrimento de los principios de universalidad y solidaridad que lo inspiran y en virtud de los cuales se establecieron límites en la prestación de servicios.
Expresó que dentro de la organización del Sistema General de Seguridad Social en Salud en Colombia se ha reconocido a cada EPSs una Unidad de Pago por Capitación- UPC- por cada uno de los usuarios y la capacidad de cobertura está diseñada básicamente sobre la recepción de los aportes correspondientes. Entiéndase por UPC un valor “per cápita”, establecido en función del perfil epidemiológico de la población relevante, de los riesgos cubiertos y de los costos de prestación del servicio en condiciones medias de calidad, tecnología y hotelería.
Así las cosas, la equivalencia de la relación contractual no puede ser alterada en el momento de la ejecución del contrato o convenio suscrito con el Estado; de allí que nace el deber de la Administración de colocar a las EPSs en condiciones de cumplir el servicio, constituyéndose así una equivalencia más que justa de cargas.
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CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA.
Dentro del término legal, la Nación -Ministerio de la Protección Social-, por conducto de apoderado, contestó la demanda, y para oponerse a la prosperidad de las pretensiones adujo, en esencia, lo siguiente:
Que la Circular demandada se expidió con el fin de instruir, recordar y orientar a las Entidades Promotoras de Salud de ambos regímenes (EPS y EPS-S) y demás destinatarios sobre su obligación de realizar las pruebas diagnósticas y confirmatorias para VIH; en esencia, se limita a reproducir las normas jurídicas obligatorias para las entidades encargadas de ejercer estas precisas y determinadas competencias.
Indicó que dicha Circular fue expedida por el Ministro de la Protección Social, con base en todos los antecedentes normativos que la sustentan y fundamentan, pero principalmente en lo previsto en el literal a) del artículo 2º del Acuerdo núm. 306 de 2005, que la demandante omitió mencionar, y fue expedido con el ánimo de aclarar, precisar y compilar los contenidos del Plan Obligatorio de Salud del Régimen Subsidiado.
Expresó que el artículo 1º del citado...
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