Sentencia nº 25000-23-27-000-2011-00288-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 25 de Abril de 2016 - Jurisprudencia - VLEX 649770929

Sentencia nº 25000-23-27-000-2011-00288-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 25 de Abril de 2016

EmisorSECCIÓN CUARTA
Fecha25 Abril 2016
Tipo de documentoSentencia

ACTO QUE RESUELVE SOLICITUD DE DEVOLUCION DE PAGO EN EXCESO DE APORTES PARAFISCALES – Es un acto administrativo y por lo tanto susceptible de control jurisdiccional / ACTO ADMINISTRATIVO – Noción. Criterio formal, orgánico y material / CRITERIO FORMAL Y ORGANICO DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Determinan su noción en función del órgano público o privado que lo expide / CRITERIO MATERIAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Se funda en la naturaleza de las modificaciones que la decisión imprima en el orden jurídico, sin importar el órgano que lo dicte / SOLICITUD DE REINTEGRO, REEMBOLSO O COMPENSACION DE PARAFISCALES – El negar el derecho reclamado, produce efectos jurídicos y por ende el acto que lo resuelva está sujeto a la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho

Considera el Instituto demandado que el oficio mediante el cual dio respuesta negativa a la solicitud de devolución de los aportes parafiscales pagados en exceso por la demandante, por los periodos mencionados, no es un acto administrativo, susceptible de ser demandado en acción de nulidad y restablecimiento del derecho, porque no creó, modificó ni extinguió una situación jurídica a la actora. Que los actos demandables son la Resolución 1004 de mayo 11 de 2010, en la que se determinó y ordenó a INDEGA el pago de la deuda de $44.289.100.00, por concepto de aportes parafiscales dejados de pagar por la sociedad y la Resolución 1428 de 23 de julio de 2010 que la confirmó, actos que fueron demandados en proceso que se adelanta en un juzgado administrativo de Bogotá. En el caso concreto, son hechos relevantes los siguientes: (…) El anterior recuento cronológico permite concluir lo siguiente: (…) Se adelantaron dos procesos administrativos independientes con la participación de la sociedad, uno relacionado con la determinación de un mayor valor por el pago de aportes parafiscales correspondientes a los periodos de julio a diciembre de 2005, diciembre de 2006, diciembre de 2007, diciembre de 2008 y diciembre de 2009, que tenía que ver con la liquidación de los aportes sobre los salarios integrales, y que culminó con la nulidad de los actos administrativos que determinaron los mayores valores, y otro proceso relacionado con la solicitud de devolución por los pagos en exceso realizados por la sociedad durante los años 2006, 2007, 2009 y 2010 por incluir, según el demandante, en la base para liquidar los aportes, incapacidades y licencias de maternidad que, según la ley, no deben formar parte, tema que se está resolviendo en esta instancia. (…) Teniendo en cuenta que los procesos son independientes y que el proceso de determinación del mayor valor de aporte parafiscal culminó con la sentencia del Tribunal Administrativo en la que se declaró la nulidad de los actos, corresponde verificar la naturaleza jurídica del oficio demandado, así el apelante manifieste en forma expresa que no discute la inferencia del Tribunal según la cual, sí es un acto administrativo. Esta Sala considera necesario abordar el tema porque de no ser considerando un acto administrativo, la decisión puede ser diferente. (…) En el caso de los actos administrativos existen diferentes puntos de vista para definir lo que se entiende por éstos, entre los que sobresalen el criterio formal y orgánico y el criterio material. En cuanto al criterio formal y orgánico, la noción del acto administrativo está dispuesta en función del órgano que lo expide, pues parte de la base de que las decisiones ejecutorias sólo pueden ser dictadas por los entes que constitucional y legalmente detentan el poder público, sin importar que sean de carácter público o privado, siendo ésta la regla general. Por su parte, el punto de vista material se funda en la naturaleza de las modificaciones que las decisiones impriman en el orden jurídico, sin importar el órgano que la dicte, siempre y cuando tal decisión sea el resultado del ejercicio de una función pública, pues esta debe corresponder a la voluntad unilateral del Estado, imponible a los particulares aún sin su consentimiento, para crear, modificar o extinguir una situación jurídica particular. (…) Para esta Sala, cuando la Administración no accedió a la pretensión de la sociedad, produjo un efecto jurídico, negó un derecho reclamado por el peticionario, decisión que debe estar sujeta al control jurisdiccional, con mayor razón si no fue sometido al control ante la misma entidad. En conclusión, se observa el cumplimiento del criterio orgánico y material, por lo que se coincide con la decisión del a-quo en cuanto a la naturaleza del oficio, por lo tanto, se procede a establecer si la solicitud fue presentada en forma extemporánea y si la demandante tiene derecho a la devolución solicitada.

FUENTE FORMAL: DECRETO 01 DE 1984 – ARTICULO 83 / LEY 75 DE 1968 – ARTICULO 50

NOTA DE RELATORIA: Sobre la noción y criterios de identidad de los actos administrativos se cita la sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, de 19 de junio de 2014, Exp. 70001-23-31-000-2004-00381-01(17988), C.P.C.T.O. de R.. Así como a G.Y., “Traité de Droit Administratif”. París, Editorial L.G.D.J, 2001, Edición 16, Pág. 513 y a R.J., “Droit Administratif”, Universidad Central de Venezuela, 1984, Pág. 104

APORTES PARAFISCALES A FAVOR DEL ICBF – Antecedentes normativos. / TERMINO PARA SOLICITAR DEVOLUCION DEL PAGO EN EXCESO DE APORTES AL ICBF – Es el de prescripción de la acción ejecutiva señalado en el artículo 2536 del Código Civil / TERMINO DE PRESCRIPCION DE LA ACCION EJECUTIVA – Era de diez años y, de cinco años a partir de la promulgación de la Ley 791 de 2002 / TERMINO PARA SOLICITAR DEVOLUCION DEL PAGO EN EXCESO DE APORTES PARAFISCALES – No ésta regulado por el artículo 93 del Decreto 2388 de 1979

El artículo 2 de la Ley 27 de 1974, modificado por el artículo 1 de la Ley 89 de 1988, creó la obligación parafiscal a favor del ICBF estableciendo que a partir de su vigencia todos los empleadores y entidades públicas y privadas destinarían a ese efecto una suma equivalente al 3% del valor de su nómina mensual de salarios. El artículo 7 de la Ley 21 de 1982 determina que están obligados a pagar el subsidio familiar y a efectuar aportes para el Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena), (…) El artículo 9 ibídem, establece que “Los empleadores señalados en los artículos 7 y 8 de la ley, pagarán una suma equivalente al seis por ciento (6%) del monto de sus respectivas nóminas, que se distribuirán en la forma dispuesta en los artículos siguientes”. El artículo 39 de la Ley 7 de 1979 establece lo siguiente: “Art. 39. El patrimonio del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar está constituido por: (…) 4. El 2% del valor de las nóminas mensuales de salarios de todos los patronos de entidades públicas o privadas”. El Decreto 2388 de 29 de septiembre de 1979, por medio del cual se reglamentaron las Leyes 75 de 1968, 27 de 1974 y 7 de 1979, estableció en su artículo 93 lo siguiente: “Artículo 93. Los mayores valores aportados (…) Cuando excedan los aportes de un (1) año, el ICBF reintegrará el exceso, si el patrono lo solicita; en caso contrario, lo abonará a aportes futuros, si es solicitado dentro de los tres (3) meses siguientes al año en el cual se causaron”. La Sala observa que el artículo 93 del Decreto 2388 de 1979 se refiere al término para solicitar los abonos a futuras causaciones de los mayores valores pagados por los patronos por concepto de aportes parafiscales, y no al plazo para pedir la devolución efectiva de tales valores. En efecto, el plazo para solicitar la devolución de los mayores valores referidos no está regulado por el citado artículo 93 del Decreto 2388 de 1979, que prevé el reintegro de los aportes de un año “si el patrono lo solicita” y, en caso contrario, cuando los aportes no exceden de un año, establece el abono de los mayores valores a aportes futuros, siempre que se solicite “dentro de los tres meses siguientes al año en el cual se causaron”, esto es, sin precisar el término para solicitar el reintegro. Por lo anterior, en lo que respecta al plazo para pedir la devolución de los mayores valores pagados, para la Sala resulta aplicable el término de prescripción de la acción ejecutiva establecido en el artículo 2536 del Código Civil, que antes de la expedición de la Ley 791 de 2002 era de diez años y, que a partir de su promulgación pasó a ser de cinco años.

FUENTE FORMAL: LEY 27 DE 1974 – ARTICULO 2 / LEY 89 DE 1988ARTICULO 1 / LEY 21 DE 1982ARTICULO 7 / LEY 21 DE 1982ARTICULO 9 / LEY 7 DE 1979 – ARTICULO 39 / DECRETO 2388 DE 1979 – ARTICULO 93 / CODIGO CIVIL – ARTICULO 2536 / LEY 791 DE 2002 – ARTICULO 8

BASE GRAVABLE DE LOS APORTES PARAFISCALES – Esta dada en función de la nómina de salarios a cargo del empleador / PAGO DE INCAPACIDADES Y LICENCIAS DE MATERNIDAD – Son prestaciones sociales que no constituyen salario, por tanto, no forman parte de la base gravable de las obligaciones parafiscales / PRESTACIONES SOCIALES – Están dirigidas a cubrir riegos laborales / REGIMEN CONTRIBUTIVO DE LAS EPS – Debe reconocer y pagar las incapacidades, así como, las licencias de maternidad / INDEXACION DE PAGOS EN EXCESO POR APORTES PARAFISCALES – Se debe efectuar con fundamento en el índice de precios al consumidor / INTERESES MORATORIOS SOBRE SUMAS ACTUALIZADAS – En vigencia del artículo 176 del C.C.A., se causan a partir del vencimiento de los treinta días siguientes a la ejecutoria de la sentencia / INTERESES COMERCIALES SOBRE SUMAS ACTUALIZADAS – No proceden si la sentencia que impone la condena no señala un plazo para el pago de la misma

En cuanto a la naturaleza de los mayores valores pagados por la actora, es preciso señalar que la base gravable de los aportes parafiscales está dada en función de la nómina de salarios a cargo del empleador. Sobre los pagos que constituyen salario, el artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo, indicó: (…) Por su parte, el artículo 128 ejusdem estableció los pagos que no...

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