Sentencia nº 250002315000200302181 01 (A.P.) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 13 de Agosto de 2014
| Fecha | 13 Agosto 2014 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Tipo de documento | Sentencia |
3-AP-1147-2014
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN A
Consejero Ponente: H.A. RINCÓN
Bogotá, D.C., trece (13) de agosto dos mil catorce (2014)
Expediente 250002315000200302181 01 (A.P.)
Actor BETSY JUDITH ORJUELA PEÑA
Demandado INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS – INVÍAS Y OTROS
Acción ACCIÓN POPULAR
Decide la Sala los recursos de apelación interpuestos por la demandante y el Ministerio Público en contra de la sentencia del 11 de diciembre de 2008, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.
-
ANTECEDENTES PROCESALES
-
Demanda
1.1. La ciudadana B.J.O.P. presentó, el 29 de octubre de 2003 ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, acción popular contra el Instituto Nacional de Vías – Invías, con el fin que se protegieran los derechos a la moralidad administrativa, el patrimonio público, y el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, presuntamente vulnerados por la entidad accionada. En el escrito introductorio del trámite procesal se formularon las siguientes pretensiones :
“1. Obtener la protección de los derechos colectivos como LA MORALIDAD ADMINISTRATIVA, EL PATRIMONIO PÚBLICO Y EL GOCE DEL ESPACIO PÚBLICO Y DEFENSA DE LOS BIENES DE USO PÚBLICO, que fueron afectados por la adición al Contrato de Concesión No. 664-94 y que siguen siendo afectados con la ampliación extralimitada e irregular del periodo de ampliación (sic) de la etapa de operación adicionados por la doctora A.M. de J.N.U. en un evidente acto de desborde de su ámbito formal de competencias y su manual de funciones.
“2. Se impida en la Sentencia del H. Tribunal el recaudo de los peajes que pretendería recibir la Unión Temporal – DEVINORTE con la ampliación ilegal del plazo otorgado a la etapa de operación permitido en cincuenta y seis (56) meses más en el contrato adicional suscrito el pasado 11 de agosto de 2003, que de manera EXTRALIMITADA suscribió la Directora del INVIAS, A.M. de J.N.U., con el Gerente de la Concesionaria Unión Temporal DEVINORTE, - S.E.H..
“3. Se cumpla con lo establecido en el artículo 19 de la Ley 80 de 1993, para que este plazo de ley, se cumpla dentro de los términos pactados para la etapa primigenia de operación acordada en el contrato No. 664-94.
“4. C. al accionante el incentivo señalado en el artículo 40 de la Ley 472 de 1998”.
1.2. Como fundamentos fácticos de la demanda, la parte actora expuso los que la Sala pasa a sintetizar a continuación :
1.2.1 El Instituto Nacional de Vías – Invías, a través de la resolución 2342 de 1994 ordenó la apertura de la licitación pública No. 005 del mismo año, cuyo objeto consistió en adjudicar un contrato de concesión para el desarrollo del proyecto vial del norte de Bogotá, lo cual ocurrió mediante la Resolución 8181 del 27 de septiembre de 1994 y, a cuya consecuencia, fue suscrito el contrato No. 664 del 24 de noviembre 1994 entre la mencionada entidad y la unión temporal Devinorte.
1.2.2 El contrato de concesión 664 de 1994 ha sido objeto de las siguientes modificaciones y aclaraciones:
- Modificación del 23 de noviembre de 1995.
- Otrosí del 22 de mayo de 1996.
- Modificación del 11 de octubre de 1996.
- Modificación del 19 de febrero de 1997.
- Modificación de 24 de julio de 1997.
- Otrosí del 11 de mayo de 1998.
- Modificación del 6 de agosto de 1998.
- Otrosí del 23 de diciembre de 1998.
- Modificación del 24 de mayo de 1999.
- Adición del 24 de mayo de 1999.
- Cesión de derechos y obligaciones del 17 de agosto de 1999.
- Otrosí del 23 de diciembre de 1999.
- Otrosí del 20 de junio de 2000.
- Modificación del 21 de julio de 2000.
- Otrosí del 31 de julio de 2000.
- Aclaración del 18 de agosto de 2000.
- Adición del 18 de septiembre de 2001.
- Aclaración del 21 de diciembre de 2001.
- Adición del 24 de mayo de 2002.
1.2.3 En desarrollo de las facultades conferidas al Presidente de la República mediante la Ley 790 de 2002, fue expedido el Decreto 1800 de 2003 (publicado en el Diario Oficinal 45231 del 27 de junio de 2003), por el cual se crea el Instituto Nacional de Concesiones - INCO, entidad que debe encargarse, entre otras funciones, de la atención de las concesiones de la infraestructura vial nacional. Como consecuencia de la creación del INCO, fue expedido el Decreto 2056 de 2003 (publicado en el Diario Oficial 45259 del 25 de julio de 2003), por el cual se modifica la estructura del Instituto Nacional de Vías – Invías. Mediante este último acto se restringe el objeto del Invías, pues se limita única y exclusivamente a la infraestructura no concesionada.
1.2.4 Extralimitándose en el ejercicio de sus funciones, la entonces directora del Invías suscribió, el 11 de agosto de 2003, una adición al contrato de Concesión 664-94, por cuya virtud se amplió en 56 meses la etapa de operación, pasando de 150 meses a 206, lo cual ocasionó un detrimento patrimonial al Estado por valor de $173.600.000.000. La ampliación del plazo se avaló de manera retroactiva a favor del concesionario desde el 1 de octubre de 2001.
Con la ampliación de la etapa de operación del contrato de concesión 664-94 se aplazó en 56 meses la recuperación o reversión de la vía para ser explotada directamente por el Estado y se afectaron la moralidad administrativa, el patrimonio público y el goce del espacio público y defensa de los bienes de uso público.
1.2.5 Con posterioridad a la adición señalada, mediante la Resolución 3783 del 26 de septiembre de 2003, el Invías cedió y subrogó el contrato de concesión mencionado al INCO.
1.3. Admitida la demanda por auto del 5 de noviembre de 2003 , fue ordenada su notificación personal al Instituto Nacional de Vías - Invías; mediante auto del 5 de diciembre de la misma anualidad se vinculó al Instituto Nacional de Concesiones y a la unión temporal Devinorte; y en proveído del 14 de abril de 2004 se instruyó la vinculación, y consecuente notificación, de los siguientes integrantes de la unión temporal Devinorte: (i) Cano Jiménez Estudios y Construcciones S.A.; (ii) C&E Consocial y Enfaseguros S.A. Corredores de Seguros; (iii) Mincivil S.A.; (iv) Wackenhut de Colombia S.A.; (v) Instituto de Fomento Industrial; (vi) Fiduciaria del Estado S.A.; (vii) Civilia S.A.;(viii) Compañía de Servicio Automotriz S.A.; y (ix) C.T. S.A.
En oficio del 4 de mayo de 2004, el apoderado de los integrantes de la unión temporal D. se dio por notificado, por conducta concluyente, tanto de la demanda como del auto por medio del cual se vinculó a las sociedades que representa en calidad de litisconsortes necesarios, en los términos del artículo 330 del Código de Procedimiento Civil.
-
Contestaciones de la demanda
2.1. Instituto Nacional de Vías – Invías
Mediante escrito presentado en la oportunidad procesal requerida, el Invías, luego de oponerse a la totalidad del petitum de la demanda, aceptó algunos de los hechos narrados por la demandante, negó la existencia de otros y, posteriormente, procedió a exponer lo que denominó “fundamentos de la defensa” en los siguientes términos:
2.1.1. Al momento de adicionar el contrato de concesión No. 664-94 la directora del Invías contaba con plena competencia para desarrollar tal actividad, por las siguientes razones: (i) En la fecha de expedición del Decreto 1800 de 2003 el Instituto Nacional de Concesiones no contaba con planta de personal, lo cual sólo sucedió hasta el 16 de agosto de 2003; (ii) el mismo decreto imponía la necesaria subrogación y cesión de los contratos pertinentes por parte del Invías al INCO, por manera que hasta tanto ello no fuese realizado (26 de septiembre de 2003) recaía sobre el Invías la competencia sobre la dirección del contrato; (iii) para que se perfeccionara la subrogación y la cesión ordenada por el Decreto 1800 de 2003, era necesario, de acuerdo con lo previsto por los artículos 2º y 3º de la Resolución 3783 del 26 de septiembre de 2003, en su orden, la suscripción del acta de entrega y recibo de la carpeta contentiva de los documentos del contrato y la suscripción de un contrato modificatorio entre el INCO y el concesionario para dar cumplimiento a lo ordenado en la mencionada resolución; (iv) el artículo 18 del Decreto 1800 de 2003 le otorgaba al Invías competencia temporal de 30 días para atender las solicitudes presentadas ante el Invías con anterioridad a la expedición del mencionado decreto.
2.1.2. Al referirse a la moralidad administrativa y poner de presente lo afirmado por la Sección Cuarta de esta Corporación en sentencia del 20 de abril de 2001, concluyó que “…a pesar de existir una vulneración al ordenamiento jurídico, a través de la violación de una ley o de una norma cualquiera, que presuntamente atenta contra el derecho colectivo a la moralidad administrativo, por ese simple hecho no se configura la vulneración, como requisito indispensable hace falta que se pruebe la mala fe de los servidores públicos que realizaron la actuación y como cosa adicional la vulneración a otros derechos colectivos”.
2.1.3. Frente a la violación de los derechos colectivos de goce del espacio público y bienes de uso público, advirtió que no se presentó la vulneración alegada, pues el contrato adicional no implicó la prohibición de la utilización y disfrute de los bienes públicos concesionados, ni su enajenación o embargo.
2.1.4. En relación con el detrimento patrimonial alegado, señaló la demandada que la adición del contrato de concesión 664-94 del 11 de agosto de 2003, contrario a lo afirmado por la accionante, no modificó el plazo contractual y se limitó a solemnizar los acuerdos logrados en reuniones sostenidas previamente por las partes y que fueron consignados en el “acta de cierre financiero” del 1º de octubre de 2001 relativos al modelo financiero del contrato, así como el reconocimiento, por parte del Invías, a favor del concesionario, del valor de la inversión real efectuada por éste con ocasión de la ejecución de...
-
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba