Sentencia nº 11001-03-06-000-2016-00128-00 de Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil, de 19 de Agosto de 2016 - Jurisprudencia - VLEX 651734133

Sentencia nº 11001-03-06-000-2016-00128-00 de Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil, de 19 de Agosto de 2016

Fecha19 Agosto 2016
EmisorSala de Consulta y Servicio Civil
Tipo de documentoSentencia

COMPETENCIA ADMINISTRATIVA – Constituye una expresión del principio de legalidad / COMPETENCIA ADMINISTRATIVA – Debe ser expresa y suficiente tanto en lo funcional, como en lo territorial y temporal

Uno de los elementos definitorios del Estado moderno es la sujeción de sus autoridades al principio de legalidad. La idea de que el ejercicio del poder no puede corresponder a la voluntad particular de una persona, sino que debe obedecer al cumplimiento de normas previamente dictadas por los órganos de representación popular, es un componente axiológico de la Constitución Política de 1991, en la cual se define expresamente a Colombia como un Estado social de derecho (artículo 1) basado en el respeto de las libertades públicas y la defensa del interés general (artículo 2). Esta declaración de principios a favor del respeto por la legalidad se refleja directamente en varias otras disposiciones constitucionales según las cuales (i) los servidores públicos son responsables por infringir la Constitución y las leyes y por omisión o extralimitación de funciones (artículo 6); (ii) ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuye la Constitución y la ley (artículo 121); y (iii) no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en la ley o el reglamento. (…) De este modo, el principio constitucional de legalidad exige que la actuación de las diferentes autoridades públicas tenga una cobertura normativa suficiente o, lo que es lo mismo, esté basada en una norma habilitante de competencia, que confiera el poder suficiente para adoptar una determinada decisión. Como señala G. de Enterría, en virtud del principio de legalidad el ordenamiento jurídico “otorga facultades de actuación, definiendo cuidadosamente sus límites”, de modo que “habilita a la Administración para su acción confiriéndole al efecto poderes jurídicos”. (…) Precisamente, al no ser la competencia un elemento accidental o superfluo de los actos administrativos, su inobservancia afecta la validez de la decisión y en ese sentido constituye causal de nulidad de los actos administrativos (artículo 137 CPACA). Por tanto, para resolver el asunto consultado será necesario tener en cuenta que la competencia administrativa debe ser expresa y suficiente en sus diferentes componentes -funcional, territorial y temporal-, que las autoridades no pueden auto-atribuírsela y que tampoco les será lícito asumir aquella que corresponda a otra entidad. Como se ha visto, una decisión adoptada sin competencia atenta directamente contra el principio constitucional de legalidad y permite activar los mecanismos existentes para su expulsión del ordenamiento jurídico.

PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEL GASTO – Importancia en la organización y funcionamiento del Estado / PRESUPUESTO DE GASTOS – Debe incluir los gastos decretados conforme a la ley, tales como aquellos gastos necesarios para cumplir con el deber de provisión de cargos por el sistema de concurso público de méritos

El principio de legalidad del gasto también tiene rango constitucional (artículos 150-11 y 345 C.P.). Además de estar estrechamente relacionado con el principio general de legalidad que acaba de revisarse, también tiene fundamento en el carácter democrático de la Carta (no hay representación sin gasto) y en las necesidades de organización estatal y de racionalización de los recursos públicos, que por su naturaleza resultan escasos para la satisfacción de la multiplicidad de tareas públicas. (…) El artículo 346 de la Constitución establece que “en la ley de apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a la ley anterior”; y el artículo 347 ibídem, indica que “el proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva”. Todo lo anterior significa que las entidades públicas deben (i) planificar sus gastos para que sean incluidos en el presupuesto del año siguiente; y (ii) sujetarse en cada vigencia a los presupuestos que finalmente hayan sido aprobados por el Congreso de la República. (…) Es claro entonces, para los efectos de esta consulta, que las entidades no pueden, después del 31 de diciembre, asumir compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra; que deben sujetarse al presupuesto aprobado (el cual debe contener la totalidad de los gastos públicos de la vigencia fiscal respectiva); y que no podrán efectuar gastos públicos, erogaciones con cargo al Tesoro o transferir crédito alguno, que no figuren en el presupuesto. Ahora bien, el artículo 38 del mismo Estatuto Orgánico de Presupuesto establece cuáles son las apropiaciones que pueden incluirse en el presupuesto de gastos, para ser ejecutadas el año fiscal siguiente. (…) Dentro de estas apropiaciones se encuentran los gastos decretados conforme a la ley, como son en el caso analizado, los necesarios para cumplir con el deber constitucional de provisión de cargos por el sistema de concurso público de méritos, los cuales deben ser incluidos tanto en los anteproyectos de presupuesto elaborados por cada entidad, como en el proyecto de presupuesto que consolida el Gobierno Nacional. Todo lo anterior, es concordante con lo establecido en el artículo 71 ibídem para la ejecución de los presupuestos aprobados, en el sentido de que: (i) todo acto administrativo que afecte las apropiaciones aprobadas debe contar previamente con un certificado de disponibilidad presupuestal que garantice suficientemente la atención del gasto; (ii) ninguna autoridad podrá “contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible…”; y (iii) cualquier compromiso que se adquiera con violación de estos preceptos “creará responsabilidad personal y pecuniaria a cargo de quien asuma estas obligaciones”. De este modo, como pone de presente el organismo consultante, no sería viable abrir concursos públicos de méritos sin que previamente se hayan presupuestado los gastos que tales procedimientos demandan. Aunque, como también se verá, resulta igualmente imposible entender desde el punto de vista de los artículos 125 y 130 de la Constitución, que para las entidades y para el propio Gobierno Nacional al elaborar el proyecto de presupuesto, sea potestativo o discrecional incluir las apropiaciones necesarias para cumplir con el deber de proveer sus cargos de carrera administrativa mediante concurso.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA DE COLOMBIAARTICULO 150 NUMERAL 11 / CONSTITUCION POLITICA DE COLOMBIAARTICULO 345 / CONSTITUCION POLITICA DE COLOMBIA – ARTICULO 346 / DECRETO 111 DE 1996 – ARTICULO 38

CONCURSO PUBLICO DE MERITOS – Importancia / CONCURSO PUBLICO DE MERITOS – Mecanismo principal y preferente para la vinculación de servidores públicos / CONCURSO PUBLICO DE MERITOS – Su uso por parte de las entidades estatales no es potestativo sino que es imperativo / PARTIDAS PRESUPUESTALES PARA ATENDER LOS CONCURSOS DE MERITOS – Es deber de las entidades prever e incluir tales partidas en sus presupuestos

De manera reciente esta Sala ha tenido la oportunidad de referirse a la importancia que la Constitución Política de 1991 le da al concurso público de méritos como mecanismo principal y preferente para la vinculación al Estado de los servidores públicos, conforme se deriva de las tres reglas expresas que a ese respecto establece el artículo 125 de la Constitución Política, a saber: (i) los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera, salvo las excepciones constitucionales y legales expresas; (ii) los funcionarios cuyo sistema de nombramiento no haya sido determinado por la Constitución o la Ley, serán nombrados por concurso público; y (iii) el ingreso a los cargos de carrera (aplicación de las reglas generales 1 y 2) se determina por los méritos y calidades de los aspirantes. De acuerdo con lo anterior, es claro que la Constitución no solo favorece sino que ordena que la selección de los empleos públicos de carrera administrativa (que a su vez constituye la regla general de vinculación al Estado), se realice a través de un mecanismo de selección -concurso público de méritos- basado en la libre concurrencia, la publicidad, la transparencia, la objetividad, la eficiencia, la eficacia, la confiabilidad y el mérito. (…) Como el objetivo de los concursos públicos de méritos es la búsqueda de las personas más capacitadas e idóneas para el ejercicio del cargo ofrecido, lo cual se relaciona directamente con los derechos fundamentales a la igualdad y a la participación en el ejercicio y conformación del poder público, dicho sistema de provisión de empleos “es el procedimiento aplicable en todos aquellos casos en que la ley, excepcionalmente, no haya previsto una forma diferente de vinculación al empleo público (artículo 125 C.P.)”. Es importante reiterar entonces para efectos de esta consulta, que la regla de provisión de empleos de carrera mediante concurso público de méritos del artículo 125 de la Constitución Política es imperativa para todas las entidades estatales y que solo la Constitución y la ley pueden establecer excepciones a ella. Por tal razón, su uso no es potestativo sino obligatorio para las entidades estatales y, por lo mismo, resultan contrarias a la Constitución las prácticas o interpretaciones que permitan eludir su aplicación o faciliten su aplazamiento indefinido. Por tanto, para dar cumplimiento a los deberes que se derivan del principio de legalidad presupuestal, cada entidad tiene el deber de iniciar con suficiente antelación las labores de planeación con la CNSC para la realización del concurso público de méritos, así como las tareas internas de apropiación presupuestal, de manera que se garantice la realización oportuna del concurso público de méritos y la provisión de los cargos de carrera administrativa en la forma indicada en la Constitución y la Ley. Esto comporta entonces, a la...

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