Sentencia nº 11001-03-24-000-2010-00521-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 23 de Junio de 2016
| Fecha | 23 Junio 2016 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Tipo de documento | Sentencia |
ACTO DEROGADO - Es susceptible de control judicial / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA
No hay lugar a declarar de oficio la excepción de acto exento de control, toda vez que, como se vio, la pérdida de fuerza ejecutoria no afecta la controlabilidad en sede judicial del acto demandado.
NOTA DE RELATORÍA: Se ratifica lo señalado en la sentencia del Consejo de Estado, Sección Primera, de 14 de abril de 2016, Radicación 11001-03-27-000-2008-00023-00, C.P.: G.V.A..
COOPERATIVAS Y PRECOOPERATIVAS DE TRABAJO ASOCIADO – Requisitos para su reconocimiento y funcionamiento / RECONOCIMIENTO DE ENTES COOPERATIVOS – No es un requisito la constancia de la autorización del Régimen de Trabajo y de Compensaciones expedida por el Ministerio de la Protección Social / POTESTAD REGLAMENTARIA - Objeto, alcances y límites / PRESIDENTE DE LA REPUBLICA - Alcance de su potestad reglamentaria / POTESTAD REGLAMENTARIA - Extralimitación por la Superintendencia de la Economía Solidaria al expedir el literal f) del numeral 1 y el literal g) del numeral 2 de la Circular Externa No. 006 de 2007 / EXCEPCIÓN DE ILEGALIDAD - Aplicación
Encuentra la Sala que es preciso declarar la nulidad del literal f) del numeral 1 y del literal g) del numeral 2 de la circular atacada. Esto, toda vez que las exigencias allí contempladas claramente exceden lo establecido por el artículo 15de la ley 79, en un ámbito presidido por la reserva legal que ampara las condiciones básicas de ejercicio de la libertad de asociación. Ello desconoce la primacía de la ley o la fuerza de ley, en virtud de la cual, como expresión del principio democrático, de la posición especial que ocupa esta fuente en el ordenamiento jurídico y del papel central que corresponde al legislador en la configuración de este último, la ley puede modificar o derogar cualquier otra norma de rango legal o infralegal y solo la ley puede modificar o derogar lo que ella ha establecido […] En este orden de ideas, siendo visible la ilegalidad del requisito adicional previsto por el artículo 7 del Decreto 4588 de 2006 para el reconocimiento de las CTAs y PTAs, como consecuencia del desbordamiento del Ejecutivo en el ejercicio de su potestad reglamentaria constatado, frente a tal disposición reglamentaria (i. e. “junto con la constancia de la autorización del Régimen de Trabajo y de Compensaciones expedida por el Ministerio de la Protección Social”), la Sala aplicará la excepción de ilegalidad para allanar el camino a la nulidad de las previsiones administrativas demandadas.
NOTA DE RELATORIA: Ver sentencias Consejo de Estado, Sección Primera, de 2 de septiembre de 2010, Radicación 11001-03-24-000-2007-00265-00, C.P.R.E.O. De Lafont Pianeta; de 6 de junio de 2013, Radicación 11001-03-24-000-2006-00284-00, C.P.M.C.R.L.; de 21 de noviembre de 2013, Radicación 11001-03-24-000-2012-00350-00, C.P.G.V.A.; de 30 de agosto de 2012, Radicación 11001-03-24-000-2006-00398-00, C.P.M.A.V.M.; y de 7 de junio de 2012, Radicación 11001-03-24-000-2007-00333-00, C.P.M.E.G.G.; de la Sección Cuarta de 15 de julio de 1994, Radicación 5393 y de 26 de agosto de 1994, Radicación 5312B, C.P.G.C.L.; de la Sección Tercera de 29 de agosto de 2013, Radicación 11001-03-26-000-2005-00076-00 (32293), C.P.D.R.B.; y de 29 de enero de 2009, Radicación 76001-23-31-000-1993-19379-01, C.P.M.G. de E.; y de la Corte Constitucional la sentencia C-037 de 2000
DEROGATORIA DE LA LEY – Clases: Expresa o tácita / SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO – Derogatoria tácita de las normas que lo contemplaban en trámites de reconocimiento y registro en el ámbito cooperativo
De acuerdo con lo previsto por el artículo 71 del Código Civil Colombiano (CCC), la derogación de las leyes podrá ser expresa o tácita: la primera tendrá lugar cuando la nueva ley “dice expresamente que deroga la antigua”; la segunda se evidenciará allí donde la nueva ley “contiene disposiciones que no pueden conciliarse con las de la ley anterior”. Por su naturaleza, las derogatorias expresas se presentan de forma explícita en un artículo que establece la relación de normas derogadas, ubicado usualmente al final de la novel legislación; las derogatorias tácitas, en contraste, se deben inferir de la confrontación de lo resuelto en la norma posterior frente a lo preceptuado por la legislación anterior, de suerte que allí donde resulte clara la incompatibilidad referida por el artículo 71 del CCC habrá operado una derogación tácita de la norma previa y corresponderá al operador jurídico aplicar el Derecho en consonancia con tal situación. Pues bien, para el asunto que concierne a la Sala se constata que operó la derogatoria tácita de los artículos 16 y 20 de la ley 79 de 1988. Así, con ser cierto que en las dos normas se establecían casos especiales de silencio administrativo positivo aplicables en los trámites de reconocimiento y registro que se adelantan en el ámbito cooperativo, no lo es menos que al haber sido dejadas sin efectos no es posible reprochar a la circular demandada ilegalidad alguna con base en su presunta infracción. En efecto, la consideración de lo previsto por los artículos 40 y 146 del Decreto Ley 2150 de 1995 permite llegar a la conclusión de que tales disposiciones de la ley 79 de 1988 fueron tácitamente abolidas por la legislación proferida por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias que le fueron conferidas para dictar dicho Decreto Ley
SILENCIO ADMINISTRTIVO – Finalidad. Mecanismo de protección indirecta del derecho de petición
Aunque a primera vista se podría pensar que la figura del silencio administrativo riñe con el derecho fundamental a presentar solicitudes en interés general o particular ante las autoridades, por cuanto establece un efecto para la falta de respuesta de la Administración a lo pedido por un ciudadano, para la Sala no hay duda que, bien visto, constituye un instrumento previsto por la ley para tutelar de manera indirecta el derecho de petición. Esto, toda vez que aunque éste siempre exige una respuesta oportuna, congruente y de fondo con lo pedido (con independencia de si es favorable o no), lo cual en principio podría resultar incompatible con el silencio administrativo, no lo es si se tiene en cuenta que por esa vía se protegen de forma directa los derechos o intereses materiales del peticionario que se quieren hacer valer ante la Administración y que constituyen el objeto de la solicitud elevada. En efecto, y con independencia de que el particular siempre pueda acudir al juez de tutela para obtener el amparo directo de su derecho fundamental, el acto ficto o presunto que surge de la configuración del silencio administrativo constituye una garantía y protección de tales intereses materiales subjetivos en tanto excluye una situación de indefinición ilimitada en el tiempo por parte de las autoridades y permite al sujeto peticionario bien acudir al contencioso administrativo en defensa de ellos (caso del silencio administrativo negativo), bien disfrutar del derecho que se entiende consolidado por el paso del tiempo y la falta de respuesta en los supuestos en los que así lo establezca la ley (caso del silencio administrativo positivo).
NOTA DE RELATORIA: Ver sentencias Corte Constitucional C-304 de 1999 y C-951 de 2014
SILENCIO ADMINISTRATIVO – Aplicación en trámites de reconocimiento y registro en el ámbito cooperativo / DERECHO FUNDAMENTAL DE PETICIÓN – Se vulnera al excluir la aplicación del silencio administrativo en el trámite de reconocimiento de las cooperativas y precooperativas y el registro de sus actos
Encuentra la Sala que las normas sobre silencio administrativo previstas por la legislación general procesal administrativa (artículos 40 y 41 del CCA y 84-86 del CPACA) además de constituir un aspecto central del procedimiento administrativo (rectius tener incidencia directa sobre el derecho al debido proceso que garantiza el artículo 29 Superior), tienen también un claro vínculo con la garantía del derecho fundamental proclamado por el artículo 23 de la Carta. Por ende, al disponer el apartado final del numeral 3 de la circular censurada que en el caso específico de las actuaciones de reconocimiento de las CTAs y PTAs y de registro de sus actos “no opera el silencio administrativo”, el acto acusado no solo desconoce lo previsto de manera general por la legislación procesal administrativa general, que a falta de una regulación legal especial impone el sometimiento a sus disposiciones (artículo 1 del CCA y artículo 2 del CPACA), sino que además supone una vulneración al derecho fundamental de petición.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 23 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 29 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 189 NUMERAL 11 / DECRETO 4588 DE 2006 – ARTÍCULO 7 / DECRETO 4588 DE 2006 – ARTÍCULO 22 / DECRETO 4588 DE 2006 – ARTÍCULO 23 / DECRETO 4588 DE 2006 – ARTÍCULO 24 / DECRETO 4588 DE 2006 – ARTÍCULO 25 / LEY 79 DE 1988 – ARTÍCULO 15 / / LEY 79 DE 1988 – ARTÍCULO 16 / / LEY 79 DE 1988 – ARTÍCULO 20 / LEY 454 DE 1998 – ARTÍCULO 4 / DECRETO LEY 2150 DE 1995 - ARTÍCULO 40 / DECRETO LEY 2150 DE 1995 - ARTÍCULO 143 / DECRETO LEY 2150 DE 1995 - ARTÍCULO 146 / LEY 1233 DE 2008 – ARTÍCULO 3 / CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 71 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 1 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 40 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 41 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 2 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 84 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 85 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 86
NORMA DEMANDADA: CIRCULAR EXTERNA 006 DE 2007 (7 de junio) SUPERINTENDENCIA DE LA ECONOMÍA SOLIDARIA – NUMERAL 1 LITERAL F (Anulado) / CIRCULAR EXTERNA 006 DE 2007 (7 de junio) SUPERINTENDENCIA DE LA ECONOMÍA SOLIDARIA – NUMERAL 2 LITERAL G (Anulado) / CIRCULAR EXTERNA 006 DE 2007 (7 de junio) SUPERINTENDENCIA DE LA ECONOMÍA SOLIDARIA – NUMERAL 3 (Anulado parcialmente)
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
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