Sentencia nº 05001-23-31-000-2003-02307-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 18 de Octubre de 2012
| Fecha | 18 Octubre 2012 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Tipo de documento | Sentencia |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
PROCESO DISCIPLINARIO - Inhabilidad e incompatibilidad / INHABILIDAD - Licencia no remunerada / LICENCIA NO REMUNERADA - Sigue fungiendo como servidor público / SERVIDOR PUBLICO - Prohibición de celebrar contratos con el estado
No es de recibo el argumento de la accionante según el cual, por el hecho de estar en licencia no remunerada no estaba obligada a observar el régimen de inhabilidades e incompatibilidades. Si bien estaba temporalmente separada del ejercicio de su cargo, no por ello se encontraba retirada definitivamente del mismo, no se rompió el vínculo laboral, y por tanto, mientras se encontraba en dicha situación administrativa seguía fungiendo como servidora pública quedándole prohibido celebrar contratos con el Estado, lo que, según consta en el plenario, incumplió. Así las cosas, la Personería de Medellín no desconoció el principio de legalidad, rector del proceso administrativo sancionatorio, tal y como está previsto en los artículos 6 de la Constitución y 4 de la Ley 200 de 1995 (que es la aplicable al caso concreto). Se reitera que cuando suscribió con el FINDETER la Carta Contrato (22 de enero de 2001), la parte actora fungía como servidora pública, condición necesaria para ser destinataria del régimen disciplinario y por ende de las consiguientes sanciones derivadas de la falta en la que incurrió.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
SUBSECCION B
Consejero ponente: VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA
Bogotá, D.C., dieciocho (18) de octubre de dos mil doce (2012)
Radicación número: 05001-23-31-000-2003-02307-01(1557-12)
Actor: L.R.M.G.
Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLIN - PERSONERIA
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia proferida el 15 de diciembre de 2011, por el Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda presentada por la señora L.R.M.G. contra el Municipio de Medellín - Personería de Medellín.
LA DEMANDA
L.R.M.G., en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del C.C.A., solicitó al Tribunal Contencioso Administrativo de Antioquia declarar la nulidad de los siguientes actos administrativos[1]:
- El fallo disciplinario de 26 de abril de 2002, proferido por la Personera Delegada de la Unidad de Vigilancia de la Conducta Oficial de la Personería de Medellín, mediante el cual resolvió imponerle la sanción de destitución del cargo que desempeñaba, e inhabilidad para el ejercicio de funciones públicas por el término de 3 años.
- La Resolución del 16 de diciembre de 2002, a través de la cual el Personero de Medellín (encargado) resolvió el recurso de apelación interpuesto en contra del acto anterior, en el sentido de confirmarlo.
Como consecuencia de las anteriores declaraciones, a título de restablecimiento del derecho, la demandante pretende:
- Que se ordene la cancelación inmediata de la sanción de destitución en el registro que lleva la Procuraduría General de la Nación y que se levante la inhabilidad que se le impuso.
- Que se condene a la Personería de Medellín y/o al Municipio de Medellín, a indemnizarle la totalidad de los perjuicios ocasionados como consecuencia de la expedición de los actos administrativos demandados tal y como se relaciona a continuación:
• Daño por la pérdida de oportunidad, al haber quedado inhabilitada para ejercer funciones públicas por el término de 3 años.
• Daño emergente, correspondiente a los gastos en que incurrió para lograr el restablecimiento de su derecho.
• Lucro cesante, los cuales estima en la suma de $165.600.000.
• Perjuicios morales, que tasa en 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes. Y,
• Los demás que se prueben en el proceso.
Para sustentar sus pretensiones, la parte actora expuso los hechos que la Sala sintetiza así:
- Se vinculó a la Personería de Medellín el 15 de abril de 1991 y laboró en esa entidad hasta el 27 de marzo de 2001, fecha en la cual se le aceptó la renuncia.
- En ejercicio del cargo de Abogada Asesora y previa solicitud, la Personería de Medellín le concedió licencia de servicios no remunerada por espacio de dos meses desde el 17 de enero hasta el 27 de marzo de 2001, en dos etapas: la primera el 17 de enero de 2001 y la segunda, de manera ininterrumpida desde el 16 de marzo de 2001.
- En vigencia de dicha licencia, suscribió la carta de contrato con FINDETER[2] para atender labores como abogada por el tiempo comprendido entre el 22 de enero de 2001 y el 17 de marzo siguiente.
- Como consecuencia de lo anterior, la Personería de Medellín inició investigación disciplinaria que concluyó con la expedición del acto administrativo mediante el cual fue sancionada con destitución del cargo e inhabilidad para el ejercicio de funciones públicas por el término de tres años.
- La sanción estuvo motivada en que la demandante violó el régimen de inhabilidades e incompatibilidades previsto en la Ley 80 de 1993 al haber suscrito la “carta de contrato de prestación de servicios N° 082 de 2001, del 22 de enero de 2001” con FINDETER al mismo tiempo que se encontraba vinculada mediante inscripción en carrera administrativa en la Personería de Medellín.
- Contra la anterior decisión interpuso recurso de apelación que fue resuelto mediante Resolución del 16 de diciembre de 2002 en el sentido de confirmar el acto administrativo sancionatorio.
LAS NORMAS VIOLADAS Y EL CONCEPTO DE VIOLACIÓN
En criterio de la accionante, la Personería de Medellín desconoció las siguientes disposiciones:
- De la Constitución Nacional, los artículos 6 y 29.
- De la Ley 734 de 2002, los artículos 14, 44 y 50.
- De la Ley 200 de 1995, los artículos 4 y 18.
- Del Decreto 1950 de 1973, los artículos 60 a 72.
Para sustentar el concepto de la violación afirmó que los actos censurados fueron proferidos por la entidad incompetente, con falsa motivación, desconocieron las normas en las cuales deberían fundarse, violaron los procedimientos y garantías que rigen la acción disciplinaria, y en su expedición hubo desviación de poder.
1. Primer cargo. Falta de competencia de la Personería de Medellín, y violación a normas sustanciales por “investigar a quien para la época de la suscripción de la Carta - Contrato, no se encontraba ejerciendo funciones públicas y por lo tanto no podía ser juzgada ni sancionada disciplinariamente, ya que no se encontraba en posibilidad de realizar acciones u omisiones en relación con las funciones del cargo”.
Afirmó que la Personería de Medellín carece de competencia para juzgar y sancionar la conducta de los servidores públicos que se encuentran desprovistos de funciones públicas, como en el caso de quienes están en la situación administrativa de licencia de servicios no remunerada. Lo anterior con fundamento en lo dispuesto en el artículo 60 de la Ley 1950 de 1973, según el cual “un empleado se encuentra en licencia cuando transitoriamente se separa del ejercicio de su cargo, por solicitud propia, por enfermedad, por maternidad como cuando es llamado a prestar servicio militar o reservista”. (Resalta la demandante). Adicionalmente, el artículo 4 de la Ley 200 de 1995, aplicable a este caso, establece como principio rector de las actuaciones disciplinarias, el de legalidad; el cual tiene sustento, entre otras disposiciones, en el artículo 6 de la Constitución. Este principio responde a la necesidad de tener equilibrio entre las facultades sancionatorias del Estado y las garantías que se predican de los asociados. Los aspectos fundamentales del principio de legalidad están asociados con i) la exigencia de la sumisión al Derecho por parte del poder público, que opera a través de la distribución legal de competencias a la administración, las cuales son habilitaciones de acción. En este caso, la Personería demandada contravino lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley 200 de 1995 pues el servidor público “solo será juzgado y sancionado disciplinariamente, cuando por acción u omisión de funciones, incurra en las faltas establecidas en la Ley”. ii) la potestad disciplinaria, que conlleva una situación de poder creada por una norma. A juicio de la demandante, aquí reside el nexo que vincula la actuación administrativa y la legalidad a la que está sujeta, pues si carece de potestad pierde entonces la legitimidad que le de desarrollo y convierte su accionar en una arbitrariedad, abuso o desviación de poder.2. Falsa motivación.
De un lado, en el acto administrativo sancionatorio se afirma que la demandante, para ejecutar el contrato que suscribió con FINDETER, pidió una licencia no remunerada; y de otro, que ello no se demostró.
Afirma que efectivamente, durante el término de la licencia suscribió el referido contrato, de manera que el acto administrativo sancionatorio carece de causa, la cual es un elemento integrador esencial, que está constituida por la representación y valoración que el sujeto titular del poder administrativo hace de unos hechos, que lo impulsan a declarar su voluntad y a generar con ella determinados efectos jurídicos.
Para la parte actora, la falsa motivación se concreta entonces, en el hecho de que la Personería no tuvo en consideración la totalidad de los elementos de juicio que debió considerar a efectos de tomar la decisión, toda vez que en el supuesto caso de pensar que existía competencia del ente disciplinario, se observan en el expediente documentos que debieron ser tenidos en cuenta para pronunciarse de fondo y emitir un fallo en derecho.
Sostiene que tales elementos de convicción son:
- La Oferta de servicios que presentó el 22 de enero de 2001 al presidente de FINDETER para “asesorar en asuntos jurídicos y legales a las dependencias de la Financiera de Desarrollo Territorial S.A. FINDETER, y especialmente a la división de asistencia jurídica, en aspectos tales como a) absolver consultas jurídicas, verbales y escritas que sobre el objeto de la entidad me sean planteadas, b) atender...
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