Sentencia nº 76001-23-31-000-2010-01482-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 5 de Octubre de 2016
| Ponente | MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA (E) |
| Fecha de Resolución | 5 de Octubre de 2016 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Permite el restablecimiento de un interés particular lesionado por un acto que adolece de alguna causal de nulidad / ACCION DE NULIDAD – Restablece el orden jurídico quebrantado por el acto anulado sin pretender una orden de restablecimiento para quienes resulten lesionados / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL – No configura la lesión concreta para el interés del restablecimiento y es demandable mediante la acción de simple nulidad / ACTO ADMINISTRATIVO PARTICULAR – Al tratar condiciones personales individualizadas es susceptible de ser demandado a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho / TEORIA DE LOS MOVILES Y FINALIDADES – Se refiere a la posibilidad de demandar mediante la acción de simple nulidad actos particulares cuando se cumplan esas condiciones especiales / ACCION DE SIMPLE NULIDAD CONTRA ACTOS PARTICULARES – Está permitida con el CPACA bajo las circunstancias previstas en su artículo 137 e implica el restablecimiento automático del derecho conculcado / RESTABLECIMIENTO AUTOMATICO DEL DERECHO – Se presenta como la consecuencia de la anulación de un acto administrativo con algún vicio de invalidez
El punto distintivo entre una y otra acción lo marca la pretensión de restablecimiento del derecho. Esa pretensión se motiva en el fin perseguido por el accionante, pues mientras la acción del artículo 85 permite advertir en el restablecimiento un interés particular de quien se cree lesionado en su derecho por un acto que adolece de alguna de las causales de nulidad; la del artículo 84 simplemente prohíja la anulación, a la que indudablemente accede un connatural efecto restablecedor del orden jurídico quebrantado por el acto anulado, sin pretender una orden de restablecimiento concreta para quienes se ven lesionados por dicho acto. Por supuesto, la naturaleza de los actos demandados incide determinantemente en la acción elegida, pues tratándose de actos generales cuyas disposiciones se dirigen al común de administrados, sin crear, modificar ni extinguir alguna condición personal individualizada, no puede configurarse la lesión concreta que supone el artículo 85 para el interés del restablecimiento, y, por tanto, como regla general, tales actos son demandables mediante la acción de simple nulidad. A contrario sensu, los actos particulares que sí crean, modifican o extinguen condiciones personales individualizadas, de las que bien puede derivarse la lesión concreta que prevé la norma citada, lo son a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. (…) En el año 1961 (10 de agosto), la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, con ponencia del Magistrado C.G.A., varió el criterio anterior, para sostener que la procedencia de las acciones contencioso administrativas dependía de los móviles y finalidades que la ley le asignaba a cada una de ellas, los cuales debían estar en consonancia con los móviles y finalidades del acto, sin perjuicio de que una y otra defendieran la legalidad y la tutela del orden jurídico abstracto. De hecho, la acción de simple nulidad se estimó procedente contra toda clase de actos, fueren generales o particulares, siempre que cumplieren esos móviles y finalidades legales, asociándose los primeros a la violación del orden constitucional y legal, y los segundos al control de la Administración, para exigirle la aplicación de la ley. (…) Se tiene entonces que el límite actual al ejercicio de la acción de simple nulidad contra actos administrativos particulares que se encontraren en cualesquiera de las hipótesis transcritas, lo marca el restablecimiento automático del derecho conculcado por el acto demandado. Y es que en el contexto del artículo 85 del CCA, hoy artículo 138 del CPACA, el restablecimiento del derecho se presenta como consecuencia directa de la anulación de un acto administrativo afecto de algún vicio de invalidez y cuya forma material se determina por el contenido y alcance del mismo acto. Ese carácter consecuencial reviste al restablecimiento de un efecto automático e inmediato frente a la declaratoria de nulidad de actos que crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas particulares, de las que se predica una lesión para los derechos de quienes las titularizan. La existencia de derechos subjetivos lesionados es pues el presupuesto sustancial del restablecimiento, de modo que éste no puede operar si aquéllos no existen.
FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 84 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 85 / LEY 1437 DE 2011 – ARTICULO 137
LIQUIDACION OFICIAL DE AFORO – Es un acto eminentemente particular que no tiene el alcance de trascender el ámbito comunitario / ACTO PARTICULAR SIN TRASCENDENCIA EN EL ORDEN SOCIAL, POLITICO O ECONOMICO – No es susceptible de demandarse mediante la acción de simple nulidad ni siquiera en vigencia del CPACA / ACCION DE SIMPLE NULIDAD – Ni bajo la teoría de los móviles y finalidades ni ahora bajo el CPACA procede contra actos que determinen obligaciones tributarias / ACTO DE DETERMINACION TRIBUTARIA – No es susceptible de la acción de simple nulidad por darse un restablecimiento automático del derecho
De acuerdo con esas premisas, la liquidación oficial de aforo es un acto con contenido eminentemente particular, en cuanto afecta directa y exclusivamente a quien incumple el deber de declarar. Es así, porque el aforado adquiere la obligación legal de asumir y pagar el impuesto que la Administración liquidó a su cargo, en ejercicio de las facultades de fiscalización que el legislador le reconoce para lograr la correcta determinación de las diferentes obligaciones tributarias sustanciales y para garantizar el cumplimiento del deber constitucional de contribuir al financiamiento de las cargas públicas en condiciones de justicia y equidad. Ese acto liquidatorio originado en el incumplimiento de un deber legal subjetivo, en el que nada tenía que ver la sociedad general, no tiene el alcance de trascender al espectro comunitario, ni desde la perspectiva de la teoría de móviles y finalidades precisada en el año 1996, comoquiera que no compromete el orden social, político o económico del país; ni desde la propia de la actual legislación procesal, pues el acto demandado es ajeno a la recuperación de bienes públicos y no afecta el orden público, político, económico, social o ecológico. Por lo demás, ni antes ni ahora se consagraba expresamente la acción de simple nulidad para cuestionar los actos que determinan obligaciones tributarias; de hecho, en vigencia del artículo 85 del CCA se ordenaba ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho por parte de quien pretendiera que se le modificara una obligación fiscal o de otra clase. Finalmente, el hecho de que la demanda no plantee expresamente un restablecimiento concreto, no implica que la sentencia anulatoria tampoco lo genere, pues claramente con ese tipo de decisión el acto anulado desaparece del universo jurídico y, por consiguiente, la situación jurídica de su destinatario se retrotrae al estado existente antes de proferirse el acto. En tales condiciones, el aforado no tendría que asumir ni pagar la liquidación del impuesto hecha por la administración, efecto económico conexo al hecho de no tener que cumplir la obligación de declarar, por cuya omisión se inició el procedimiento de aforo. Así pues, la acción ejercida implica per se un restablecimiento automático, ajustado al alcance y contenido de la expresión de voluntad administrativa plasmada en el acto acusado, en coherencia lógica con el mismo.
FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 85
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Consejero ponente: M.T.B. DE VALENCIA (E)
Bogotá D. C., cinco (05) de octubre de dos mil dieciséis (2016)
Radicación número: 76001-23-31-000-2010-01482-01(21272)
Actor: J.A.L.
Demandado: MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI
FALLO
Se decide el recurso de apelación interpuesto por el demandante, contra la sentencia del 28 de febrero de 2014[1], por la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó las pretensiones de la demanda presentada en ejercicio de la acción de simple nulidad instaurada contra los actos administrativos que determinaron el impuesto de industria y comercio a cargo de aquél, por el año gravable 2003, vía liquidación de aforo.
Nader Inversiones S. C. A. es una empresa domiciliada en Yumbo (Valle), dedicada a la “inversión en acciones, títulos de deuda y/o participación, emitidos por sociedades nacionales y extranjeras, así como por la adquisición, venta, negociación y, en general, el desarrollo de toda clase de operaciones financieras”[2].
Con base en cruces de información con terceros e información endógena, la mencionada empresa percibió ingresos de $822.143.000 por el año 2003, respecto de los cuales no presentó declaración de impuesto de industria y comercio ante el Municipio de Santiago de Cali[3].
El 21 de noviembre de 2008, el Departamento Administrativo de Hacienda Municipal envió a la sociedad emplazamiento para declarar, el cual no fue atendido.
El 2 de abril de 2009, se expidió Liquidación Oficial de Aforo 4131.1.12.6-3863826 en la que se estableció un impuesto a cargo de $10.401.000[4].
Tal decisión fue confirmada el 17 de marzo de 2010, mediante Resolución 4131.1.12.6-00192, en sede del recurso de reconsideración interpuesto[5].
LA DEMANDA
El abogado J.A.L., actuando en nombre propio, ejerció la acción de simple nulidad contra la Liquidación Oficial de Aforo 4131.1.12.6-3863826 del 2 de abril de 2009 y la Resolución 4131.1.12.6-0019 del 17 de marzo de 2010.
Citó como normas violadas los artículos 29 y 122 de la Constitución Política; 84, 136, 132, 137, 138 y 139 del Código Contencioso Administrativo, y 32 de la Ley 14 de 1983. Sobre el concepto de violación, expuso, en síntesis:
Los actos demandados violan el derecho de defensa y el...
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