Sentencia nº 25000-23-37-000-2013-00456-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 22 de Septiembre de 2016
| Fecha | 22 Septiembre 2016 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONTRIBUCION PARAFISCAL PARA PROMOCION DEL TURISMO – Para los concesionarios de aeropuertos y carreteras se calcula con base en el transporte de pasajeros / ACTO DE DETERMINACION DE LA CONTRIBUCION PARA PROMOCION DEL TURISMO – Se debe someter a lo previsto en el Decreto 1036 de 2007, en el CPACA y en casos especiales al Estatuto Tributario / DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO – Se debe aplicar en el proceso de determinación de la contribución para la promoción del turismo
2.1. El artículo 40 de la Ley 300 de 1996, modificado por el artículo 1 de la Ley 1101 de 2006, creó la contribución parafiscal con destino a la promoción y competitividad del turismo a cargo de las entidades relacionadas con ese sector económico. Entre éstas, se encuentran “Los concesionarios de aeropuertos y carreteras”, para quienes “la liquidación de la contribución se hará con base en el transporte de pasajeros”, según el artículo 3 -numeral 14 y parágrafo 4- de la Ley 1101 de 2006. La contribución debe liquidarse de manera trimestral, determinando la base gravable sobre los ingresos operacionales vinculados con la actividad sometida a gravamen, y aplicando una tarifa del 2.5 por mil de tales ingresos. 2.2. El procedimiento de recaudo y cobro de la contribución parafiscal fue establecido en el Decreto 1036 de 2007, en la siguiente forma: (…) 2.2. Lo anterior, lleva a señalar que en el Decreto 1036 de 2007 se encuentra regulado, en algunos aspectos, el procedimiento de recaudo y cobro del tributo. En todo caso, no puede perderse de vista que el recaudo y cobro del tributo constituye una actuación administrativa que, en tanto ejercicio de función administrativa, debe culminar con la expedición de un acto de carácter definitivo. Todo porque el acto que finaliza la actuación tiene la virtualidad de modificar la situación jurídica del sujeto que no pagó la contribución parafiscal. Es por esa razón, que el acto que determine dicha obligación –la contribución- debe someterse a lo dispuesto en el Decreto 1036 de 2007, y en lo pertinente, a lo reglado en el Código Contencioso Administrativo, y los procesos especiales que para el efecto se prevean en el Estatuto Tributario. De donde se sigue, que el procedimiento debe respetar las reglas relativas al debido proceso administrativo. Esta última es una exigencia que, a su vez, se deduce del contenido del derecho fundamental al debido proceso contemplado en el artículo 29 de la Constitución Política.
FUENTE FORMAL: LEY 300 DE 1996 – ARTICULO 40 / LEY 1101 DE 2006 – ARTICULO 1 / LEY 1101 DE 2006 – ARTICULO 3 NUMERAL 14 / LEY 1101 DE 2006 – ARTICULO 3 NUMERAL 14 PARAGRAFO / DECRETO 1036 DE 2007 – ARTICULO 6
DERECHO AL DEBIDO PROCESO – Como derecho fundamental comprende el derecho de defensa y contradicción, las formas propias de cada juicio o procedimiento y el juez o funcionario competente / DERECHO DE DEFENSA Y CONTRADICCION – Se garantiza en que la ley regule los medios de prueba y las oportunidades para controvertir los hechos / DECISIONES ADMINISTRATIVAS – Antes de adoptarlas la administración debe dar oportunidad a los particulares para expresar sus opiniones / DECLARACION DE LA CONTRIBUCION PARA PROMOCION DEL TURISMO – Para su modificación la administración debe expedirle al sujeto pasivo un acto previo que indique las razones para corregir
2.3. La Sala ha sostenido que el debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política es una garantía y un derecho fundamental de aplicación inmediata compuesto por tres ejes fundamentales: (i) el derecho de defensa y contradicción, (ii) el impulso y trámite de los procesos conforme con las formas establecidas para cada juicio o procedimiento y (iii) que el asunto sea resuelto por el juez o funcionario competente para ello, por lo que el desconocimiento de cualquiera de esos ejes comporta la vulneración de esa garantía fundamental. En lo que respecta al derecho de defensa y de contradicción, precisó que este eje se garantiza en la medida en que la ley, en sentido amplio, regule (i) los medios de prueba que se pueden utilizar para demostrar determinados hechos, y, (ii) las oportunidades que se deben ofrecer para controvertir los hechos que permiten inferir cierta responsabilidad de determinados sujetos, ora mediante la oportunidad para expresar los motivos o razones de la defensa ora mediante la oportunidad para presentar las pruebas que respalden esos motivos y razones. (…) 2.4. En la misma línea, el artículo 35 del Código Contencioso Administrativo, vigente para cuando se expidieron los actos demandados, prevé que antes de adoptar la decisión que pueda afectar a particulares, la Administración debe darles la oportunidad de expresar sus opiniones. Con fundamento en esa norma, la Sala ha precisado que no es procedente que la Administración liquide los tributos sin otorgar previamente al contribuyente la oportunidad de ejercer el derecho de defensa y de discutir su condición de sujeto pasivo del tributo, pues para garantizar dicho derecho no es suficiente otorgar los recursos en vía gubernativa. 2.5. Así pues, para la modificación de las declaraciones privadas de la contribución parafiscal para la promoción del turismo es necesario que, antes de expedir el acto que las modifica, la Administración requiera al sujeto pasivo para que las corrija, esto es, expida un acto previo en el que le indique las razones por las cuales debe corregir sus declaraciones. Lo anterior, garantiza al sujeto pasivo el derecho a ser escuchado por la Administración antes de que esta decida modificarle sus declaraciones, como lo prevé el artículo 35 del C.C.A. Si no se expide ese acto previo, se vulnera al administrado el derecho de defensa.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 29 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 35
ACTO PREVIO PARA MODIFICAR DECLARACION DE CONTRIBUCION PARA PROMOCION DEL TURISMO – Debe indicar las razones para modificar la declaración so pena de declararse la nulidad de la liquidación oficial / DERECHO DE DEFENSA DEL CONTRIBUYENTE – Se vulnera cuando el acto previo no pone en conocimiento las razones para modificar la declaración tributaria
2.7. La Sala advierte que, en el anterior procedimiento, la Administración no profirió acto previo a la liquidación oficial de revisión, que permitiera a la sociedad conocer las razones de la modificación de la declaración tributaria y, ejercer su derecho de defensa. El requerimiento expedido dentro de ese trámite no puede asimilarse al acto previo que debe preceder el acto liquidatorio, porque en el mismo –requerimiento- la entidad recaudadora se limitó a informar los elementos del tributo para los concesionarios de aeropuertos y carreteras y, exhortar a la sociedad al pago de la contribución, sin realizar ninguna manifestación respecto de las declaraciones tributarias presentadas por COVIANDES. Si bien, en ese acto se plasmó una liquidación de la contribución y se manifestó que la misma fue calculada con fundamento en las estadísticas de recaudo suministradas por el INCO , no se le informó a COVIANDES qué modificaciones le practicaba a las liquidaciones privadas. En otras palabras, no puso en conocimiento de la sociedad las razones por cuales no aceptaba el valor total declarado. En el segundo requerimiento, la entidad aceptó la existencia de las declaraciones y manifestó la existencia de un error, pero tampoco señaló en qué consistía ni las razones en que se sustentaba. En efecto, ante la existencia de las declaraciones tributarias, lo que le correspondía a la Administración era informarle a la sociedad la existencia de errores en la liquidación privada de la contribución. En tal sentido, la entidad recaudadora debió señalar el error en que supuestamente incurrió COVIANDES en las declaraciones tributarias –los hechos- y, las razones que justifican la modificación –los motivos-, que la sociedad pudiera controvertir o subsanar. (…) Así las cosas, como la demandante no conoció las razones de la Administración para modificar las declaraciones tributarias, pues, se repite, no expidió el acto previo para poner en conocimiento de la actora tales motivos, procede la nulidad de los actos demandados por violación del debido proceso y derecho de defensa.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMIREZ RAMIREZ
Bogotá D. C., veintidós (22) de septiembre de dos mil dieciséis (2016)
Radicación número: 25000-23-37-000-2013-00456-01(21717)
Actor: CONCESIONARIA VIAL DE LOS ANDES S.A. -COVIANDES S.A.
Demandado: MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO
FALLO
Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 22 de enero de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “A”. La sentencia dispuso:
“PRIMERO: DECLÁRASE la nulidad de la Resolución No. 5075 del 19 de diciembre de 2011, por medio de la cual el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo liquidó a la Concesionaria Vial de los Andes S.A. –COVIANDES S.A.- la contribución parafiscal para la promoción del turismo para el período comprendido entre el primer trimestre de 2007 y el cuarto trimestre de 2010, y de la Resolución No. 6075 del 20 de diciembre de 2012 que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la anterior, modificando la obligación a pagar.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, DECLÁRANSE en firme las declaraciones de la contribución parafiscal para la promoción del turismo correspondiente al período comprendido entre el segundo trimestre del año 2008 y el cuarto trimestre del año 2010 presentadas por la sociedad CONCESIONARIA VIAL DE LOS ANDES S.A. – COVIANDES S.A.-.
TERCERO: No se condena en costas.
En firme, archívese el expediente previa devolución de los antecedentes administrativos a la oficina de origen y del excedente de gastos del proceso. Déjese las constancias del caso”...
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