Sentencia nº 73001-23-00-003-1999-01046-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 21 de Septiembre de 2016
| Fecha | 21 Septiembre 2016 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Tipo de documento | Sentencia |
ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Por alteración del equilibro económico de contrato de obra pública / DESEQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO E INCUMPLIMIENTO CONTRACTUAL - Diferencias / MAYOR PERMANENCIA EN OBRA - Ampliación del plazo contractual. Necesidad de la prueba de los perjuicios / EJECUCIÓN DE ACTIVIDADES NO RECONOCIDAS - Procede su pago / INOPERANCIA DE FÓRMULA DE REAJUSTE - Falta de prueba de impacto económico negativo
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN A
Consejera ponente: M.N.V. RICO
Bogotá, D.C., veintiuno (21) de septiembre de dos mil dieciséis (2016).
Radicación número: 73001-23-00-003-1999-01046-01(51341)
Actor: CONSORCIO CONSTRUCCIONES SIGMA LTDA. VALDIVIESO FRANCO ASOCIADOS LTDA
Demandado: INSTITUTO NACIONAL DE ADECUACIÓN DE TIERRAS INAT
Referencia: APELACIÓN SENTENCIA - ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES
Temas: EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO E INCUMPLIMIENTO CONTRACTUAL – Diferencias / MAYOR PERMANENCIA EN OBRA – Ampliación del plazo contractual – necesidad de la prueba de los perjuicios / EJECUCIÓN DE ACTIVIDADES NO RECONOCIDAS – procede su pago / INOPERANCIA DE FÓRMULA DE REAJUSTE – Falta de prueba de impacto económico negativo.
Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por las partes, contra la sentencia del once (11) de marzo de dos mil catorce (2014), dictada por el Tribunal Administrativo del Tolima, mediante la cual se dispuso:
“PRIMERO: DECLÁRESE la ruptura del equilibrio económico del contrato No. 393 (sic) suscrito entre el Instituto Colombiano de Hidrología, Meteorología y Adecuación de Tierras y el consorcio construcciones SIGMA Ltda. – Valdivieso y F.A. y Compañía Ltda., integrado por las empresas Construcciones Sigma Ltda. y V. y F.A. y Compañía Ltda., cuyo objeto fue la construcción, por el sistema de precios unitarios, de la conducción Jardín – Guaduas del K5+600 al K8+430, el carreteable de mantenimiento y sus obras complementarias en el distrito C., Regional No. 12, Departamento del Tolima.
“SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior y a fin de restablecer el equilibrio económico del contrato, CONDENESE al Instituto Nacional de Adecuación de Tierras en Liquidación, Ministerio de Agricultura o a la entidad que lo haya sucedido en el cumplimiento de sus obligaciones, conforme lo indicado en esta sentencia, al pago de las siguientes sumas de dinero a favor de las empresas Construcciones Sigma Ltda. y V. y F.A. y Compañía Ltda. como integrantes del Consorcio Construcciones Sigma Ltda.- Valdivieso y F.A. y Compañía Ltda., así:
“- CUATROCIENTOS OCHENTA Y CUATRO MILLONES CINCUENTA Y SIETE MIL CIENTO NOVENTA PESOS ($484’057.190), derivado de la mayor permanencia en obra conforme a lo indicado en esta sentencia.
“- VEINTIOCHO MILLONES QUINIENTOS NOVENTA Y NUEVE MIL CUATROCIENTOS SESENTA Y DOS PESOS (sic) ($28’599.462.8) por concepto del reajuste no pagado del acta No. 18, conforme a lo indicado en la parte motiva de esta sentencia.
“TERCERO: NEGAR las demás pretensiones de la demanda, de conformidad con los argumentos expuestos en este proveído”.
“(…)”. I. A N T E C E D E N T E S
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La demanda
El 3 de junio de 1999 las sociedades Construcciones Sigma Ltda. y V. y F.A. y Compañía Ltda., en calidad de integrantes del consorcio que lleva ese mismo nombre, presentaron demanda[1], en ejercicio de la acción contractual, en la cual solicitaron que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas:
Que se declarara que el Instituto Colombiano de Hidrología, Meteorología y Adecuación de Tierras, posteriormente denominado Instituto Nacional de Adecuación de Tierras INAT en Liquidación incumplió el Contrato de Obra No. 313 de 1993 y consecuencialmente que se le condenara al pago de los perjuicios de todo orden causados a la parte demandante, junto con su actualización monetaria y los intereses procedentes.
Que se declarara que durante la ejecución del Contrato No. 313 de 1993 se presentaron situaciones imprevistas que alteraron su equilibrio económico creando una excesiva onerosidad para el cumplimiento de las prestaciones a cargo de la demandante. Como consecuencia, solicitaron el reconocimiento de los sobrecostos originados por esas causas.
Que se revisara judicialmente el Contrato No. 313 de 1993 y se declarara que la fórmula de reajuste de precios que se incluyó en dicho convenio no compensó el aumento de los costos de construcción presentados entre la época del cierre de la licitación y aquella en la que se ejecutaron las obras objeto del contrato. Como resultado de lo anterior, solicitaron que se condenara a la demandada a pagar los valores necesarios para restablecer el equilibrio alterado.
Finalmente, que se declarara que durante la ejecución del Contrato No. 313 de 1993 se realizaron trabajos adicionales a los contemplados dentro de su objeto, los cuales no fueron reconocidos ni pagados por la entidad demandada, circunstancia que generó un enriquecimiento injusto en detrimento del contratista. Con base en lo anotado, pidieron que se condenara a la entidad a pagar las obras y trabajos adicionales.
El valor de los perjuicios deprecados se describe a continuación:
|R. del perjuicio |Fecha del |Valor Histórico |Valor Actualizado a |Interés del 12% anual |Total (actualizado + |
| |valor | |octubre de 1999 |hasta octubre de 1999 |12% anual) |
| |histórico | | | | |
|Pérdida de oportunidad|Febrero -93 |$14’480.564 |$43’301.074 |$29’848.873 |$73’149.947 |
|Aumento del AIU |Febrero -93 |$318’606.320 |$952’725.029 |$415’705.688 |$1.368’430.716 |
|Inoperancia de la |Marzo-96 |$495’640.926 |$806’986.732 |$352’115.211 |$1.159’101.943 |
|fórmula de reajuste | | | | | |
|Obra adicional de |Febrero -93 |$198’656.576 |$594’040.608 |$259’199.719 |$853’240.327 |
|esmaltado | | | | | |
|Obra adicional de |Febrero -93 |$52’916.913 |$158’236.872 |$69’044.022 |$227’280.894 |
|sobreacarreo de la | | | | | |
|empadrización | | | | | |
|Falta de ajuste |Mayo-98 |$33’694.103 |$37’375.758 |$6’453.548 |$43’829.306 |
|definitivo del acta | | | | | |
|No. 18 | | | | | |
|Total perjuicios | |$1.113’995.402 |$2.592’666.072 |$1.132’367.061 |$3.725’033.134 |
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Los hechos
En el escrito de demanda, en síntesis, la parte actora narró los siguientes hechos:
2.1. El 5 de noviembre de 1992, el Instituto Colombiano de Hidrología, Meteorología y Adecuación de Tierras HIMAT, denominado después Instituto Nacional de Adecuación de Tierras INAT en Liquidación, ordenó la apertura de la Licitación Pública No. SAT-43-92, cuyo objeto consistió en contratar la construcción, por el sistema de precios unitarios, de la conducción Jardín – Guaduas del K5+600 al K8+430, el carreteable de mantenimiento y sus obras complementarias en el distrito C., Regional No. 12 del departamento del Tolima.
2.2. Luego de haberse agotado todas las etapas del procedimiento de selección, el Instituto Colombiano de Hidrología, Meteorología y Adecuación de Tierras, luego llamado Instituto Nacional de Adecuación de Tierras INAT en Liquidación, a través de Resolución No. 07193 del 28 de diciembre de 1993, adjudicó al consorcio Construcciones Sigma Ltda. y V. y F.A. y Compañía Ltda. el contrato objeto de la Licitación Pública No. SAT-43-92.
2.3. Como resultado de la referida adjudicación, el 30 de diciembre de 1993 Instituto Colombiano de Hidrología, Meteorología y Adecuación de Tierras y el consorcio Construcciones Sigma Ltda. y V. y F.A. y Compañía Ltda. celebraron el Contrato de Obra Pública No. 313 de 1993 con el objeto de construir, por el sistema de precios unitarios, la conducción Jardín – Guaduas del K5+600 al K8+430, el carreteable de mantenimiento y sus obras complementarias en el distrito C., Regional No. 12, del departamento del Tolima, por un valor de $1.904’829.433 y un plazo de ejecución de nueve meses.
2.4. Se indicó en la demanda que aun cuando la firma del acta de inicio de actividades se encontraba prevista para el 28 de febrero de 1994, llegada esa fecha las partes suscribieron el Acta de Suspensión de Términos No. 1 por período indefinido, debido a que la entidad no contaba con los recursos para pagar el anticipo al contratista.
2.5. El 2 de junio de 1994 las partes elevaron el Acta de Suspensión de Términos No. 2 por un espacio de cuatro meses, lo cual se atribuyó a que la entidad no tenía las franjas de terreno necesarias para la realización de las obras.
2.6. El 3 de octubre de 1994 los extremos co-contratantes acordaron prorrogar por seis meses el plazo para la suscripción del acta de inicio de labores, decisión que obedeció a las mismas razones anotadas anteriormente, relacionadas con la falta de terrenos disponibles.
2.7. El 3 de abril de 1995 las partes suscribieron el Acta No. 4 de suspensión del plazo, en virtud de la cual se amplió el término para la firma del acta de inicio hasta el 16 de mayo de 1995, por causa de los inconvenientes presentados por la oposición a las obras por parte de los moradores del predio “Hacienda El Badeo”.
2.8. El 5 de abril de 1995 las partes elevaron el acta de entrega de zonas para la construcción de las obras del canal Jardín – Guaduas y el 17 de mayo del mismo año suscribieron el acta de inicio de actividades.
2.9. El 19 de julio de 1995 las partes suscribieron el Contrato Adicional No. 1 al Contrato No. 313, con la finalidad de aumentar el valor del anticipo a la suma de $566’120.636.
2.10. De acuerdo con lo expuesto en la demanda, durante el desarrollo del contrato se presentaron situaciones imputables a la entidad demandada que dificultaron el desarrollo de la obra e hicieron más gravosa la ejecución del proyecto al contratista, que se resumen a continuación:
• En el período comprendido entre el 30 de agosto de 1995 y el 10 de septiembre del mismo año el consorcio se vio en la necesidad de realizar un estudio de suelos completo con perforaciones adicionales y superiores a 10 metros de profundidad, lo cual fue autorizado por la interventoría al encontrarse fuera del alcance del...
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