Sentencia nº 54001-23-31-000-2007-00349-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN CUARTA, de 15 de Septiembre de 2016
| Fecha | 15 Septiembre 2016 |
| Emisor | SECCIÓN CUARTA |
| Tipo de documento | Sentencia |
PROCESO DE AFORO POR DECLARACIONES TRIBUTARIAS – Comprende tres etapas: emplazamiento por no declarar, sanción por no declarar y la liquidación de aforo / SANCION POR NO DECLARAR – No genera nulidad el hecho de imponerse en un mismo acto junto con la liquidación de aforo / LIQUIDACION DE AFORO – La actuación administrativa para imponerla puede adelantarse en forma independiente o conjunta con la de la sanción por no declarar / ACTO SANCIONATORIO POR NO DECLARAR – No requiere expedirse como acto previo para la liquidación de aforo / SANCION POR NO DECLARAR – Su no imposición no se puede considerar como vicio de procedimiento que dé lugar a la nulidad de la liquidación de aforo / LIQUIDACION DE AFORO – Se puede expedir sin que exista previamente la sanción por no declarar
En atención a lo dispuesto en los artículos 66 de la Ley 383 de 1997 y 59 de la Ley 788 de 2002, el municipio de Cúcuta, mediante el Acuerdo 30 del 6 de septiembre de 2005, adoptó un Estatuto Tributario Municipal, que se ajustó a los lineamientos previstos en el Estatuto Tributario Nacional para la expedición de liquidaciones oficiales de aforo, que están previstos en los artículos 574 a 576 del Estatuto Tributario de Cúcuta. Con fundamento en el Estatuto Tributario, la Sala ha dicho, que el procedimiento de aforo comprende tres etapas: i) el emplazamiento por no declarar, ii) la sanción por no declarar y, iii) la liquidación de aforo. Y, en el entendido de que la sanción por no declarar constituye un requisito previo a la liquidación de aforo, en las sentencias del 12 de noviembre de 2015 [expediente 19967] y del 4 de febrero de 2016 [expediente 20979], la Sala consideró que se vulnera el derecho al debido proceso si la liquidación de aforo se formula en el mismo acto que impone la sanción por no declarar .En la sentencia del 26 de mayo de 2016 , se moduló ese criterio pues se precisó que formular la liquidación de aforo en el mismo acto que impone la sanción por no declarar no constituye irregularidad sancionable con la nulidad del acto, por las siguientes razones: (…) Fíjese que en la sentencia citada se precisó que la administración tributaria puede iniciar dos actuaciones administrativas. Una, para imponer la sanción por no declarar y, otra, para liquidar de aforo. También se dijo que la administración puede iniciar la actuación administrativa prevista para imponer la sanción por no declarar y, posteriormente, la prevista para formular la liquidación de aforo. Pero que también puede adelantarlas de manera simultánea e independientemente o de manera acumulada, al punto de que se plasmen ambas decisiones en dos resoluciones o en una sola. Pero ¿qué ocurre si la administración tributaria decide formular únicamente la liquidación de aforo? (…) Sobre el particular, la Sala reitera que son dos las actuaciones administrativas que la autoridad tributaria puede iniciar de oficio: la que tiene como fin imponer la sanción y la que tiene como fin liquidar de aforo el impuesto. Como tal, cada actuación administrativa requiere indispensablemente del emplazamiento para declarar, para garantizar el derecho de defensa. Por ese emplazamiento se conmina al contribuyente a cumplir el deber legal de declarar. Si el contribuyente no presenta la declaración, bien puede la administración imponer la sanción por no declarar y la liquidación de aforo. Pero si la administración tributaria decide no imponer la sanción por no declarar en acto previo e independiente de la liquidación de aforo, eso no implica vulnerar ni el debido proceso ni el derecho de defensa, como lo alegó la demandante. En efecto, una vez formulado el emplazamiento para declarar, cada actuación sigue su curso de manera independiente, simultánea o de manera acumulada, sin que pueda considerarse que la actuación administrativa prevista para imponer la sanción constituye una etapa previa e ineludible para adelantar la actuación administrativa para formular la liquidación de aforo. (…) De hecho, la Sala ha precisado que los actos derivados de las dos actuaciones administrativas son independientes pues tienen una relación de contingencia más que de necesidad. Que, por eso, la nulidad del acto de liquidación de aforo no apareja inexorablemente la desaparición de la sanción. Y que, además, el juicio de legalidad de uno no necesariamente afecta el análisis de legalidad que corresponda hacer del otro. De manera que, si la sanción por no declarar fuera una etapa previa e ineludible de la liquidación de aforo, constituiría con la liquidación de aforo un acto administrativo complejo y, como tal, debería demandarse como una proposición jurídica completa. Pero tan no es así, que si la administración decide imponerlos en actos administrativos independientes, pueden demandarse de manera separada y, en ningún caso, la no imposición de la sanción por no declarar puede considerarse como un vicio de procedimiento que dé lugar a declarar la nulidad de la liquidación de aforo.
FUENTE FORMAL: LEY 383 DE 1997 – ARTICULO 66 / LEY 788 DE 2002 – ARTICULO 59 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTICULO 574 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTICULO 575 / ESTATUTO TRIBUTARIO – ARTICULO 576
DEBIDO PROCESO DEL CONTRIBUYENTE – No se vulnera cuando previo a la notificación de la liquidación de aforo se ha expedido el emplazamiento para declarar / EMPLAZAMIENTO PARA DECLARAR – Es el acto previo que conmina al contribuyente a declarar y para aportar la declaración o explicar por qué no la presentó / PRINCIPIO DE NO ACTUAR CONTRA ACTOS PROPIOS – Es aplicable cuando el contribuyente alega que es improcedente la liquidación de aforo por no haber expedido la sanción por no declarar / ACTO SANCIONATORIO POR NO DECLARAR – No es causal de nulidad el no expedirlo previamente a la liquidación de aforo
La parte actora alegó que el municipio de Cúcuta no podía dictar las liquidaciones de aforo sin antes proferir resolución sanción por no declarar el impuesto de industria y comercio de los años 2002 a 2005. (…) Para la Sala, esa situación, como se precisó, tampoco configura la vulneración del debido proceso, puesto que, en todo caso, previo a dictar las liquidaciones de aforo cuestionadas, el municipio de Cúcuta requirió a Helicol para que declarara y, de este modo, le permitió defenderse por el hecho que se le imputa: no haber presentado la declaración del impuesto de industria y comercio de los años 2002 a 2005. Dado que el artículo 715 del Estatuto Tributario Nacional prevé que el emplazamiento es el acto previo que conmina al contribuyente a declarar y a la vez le brinda la oportunidad para aportar la declaración o explicar por qué no la presentó, ese emplazamiento es el acto previo e ineludible que le permite al contribuyente ejercer el derecho de defensa en el sentido de exponer ante la administración las razones por las que no cabría imponer la sanción por no declarar ni la liquidación de aforo. Además, en el caso concreto, la demandante salió más que beneficiada puesto que no se le impuso sanción, luego, ¿sobré qué base pretendía reducir el 10% que alega, si se la exoneró del 100% de la sanción? El principio general del derecho que proclama que es inadmisible actuar contra los propios actos o ir en contra del comportamiento propio [venire contra factum proprium non valet] resulta acertado mencionarlo en esta oportunidad para precisar que si la demandante decidió no declarar, resulta ser inconsecuente con sus propios actos, alegar que es nula la liquidación de aforo, por violación al debido proceso por el hecho de que no se la sancionó o que no tuvo la oportunidad de reducir una sanción que no le fue impuesta, cuando fue ella misma la que omitió cumplir el deber de declarar, omisión que fundamenta per se tanto la sanción como la liquidación de aforo. En ese contexto, la Sala concluye que no se configura la causal de nulidad por el hecho de que no exista acto que imponga la sanción por no declarar, puesto que, se reitera, el municipio de Cúcuta sí dicto el emplazamiento para que Helicol declarara el impuesto de industria y comercio. En conclusión, no se configura la nulidad de los actos cuestionados por vulneración del debido proceso.
FUENTE FORMAL: ESTATUTO TRIBUTARIO
NORMA SANCIONATORIA – Es de carácter sustancial y debe ser preexistente al hecho sancionable / NORMA SANCIONATORIA APLICABLE – Es la vigente al momento en que se incurre en la conducta sancionable o de los hechos respecto de los cuales se ejerce la facultad sancionatoria / SANCION POR NO DECLARAR EL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO – No procede cuando la norma aplicada no estaba vigente para el momento en que fue omitido ese deber / PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN MATERIA SANCIONATORIA – Exige que las sanciones siempre atiendan a la descripción normativa y no al parecer de la administración
En materia de sanciones, esta Sección ha reiterado que las normas sancionatorias son de carácter sustancial y deben ser preexistentes a los hechos sancionables, pues de lo contrario se les otorgaría un carácter retroactivo violatorio del derecho de defensa. También ha indicado que en materia sancionatoria las normas aplicables son las vigentes al momento en que se incurre en la conducta sancionable, «o de la ocurrencia de los hechos respecto de los cuales se ejerce la facultad sancionatoria, independientemente de que la actuación administrativa de verificación al cumplimiento de las obligaciones fiscales y la expedición de los actos sancionatorios ocurran con posterioridad» .Es manifiesto que la sanción impuesta en la liquidación de aforo del año 2002 se sustentó en una norma posterior a la ocurrencia de la omisión en la presentación de la declaración, esto es, en el Acuerdo 30 de 2005. Es decir, la norma utilizada para sancionar a la sociedad actora por incumplir el deber de declarar no estaba vigente para el momento en que fue omitido ese deber. Debe decirse que, además, el municipio de Cúcuta no dio...
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