Sentencia nº 25000-23-24-000-2011-00081-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa, de 10 de Julio de 2012
| Fecha | 10 Julio 2012 |
| Tipo de documento | Sentencia |
MECANISMOS ALTERNATIVOS DE SOLUCIÓN DE CONFLICTOS - Conciliación / CONCILIACIÓN – Régimen legal / CONCILIACIÓN EXTRAJUDICIAL - En materia contencioso administrativa sólo podrán ser adelantadas ante los Agentes del Ministerio Público asignados a esta jurisdicción / CONCILIACIÓN – Requisitos de procedibilidad para acudir ante la jurisdicción / ACUERDO DE CONCILIACIÓN – Requisitos
La conciliación en materia contencioso administrativa. El artículo 1° del Decreto 1818 de 1998 “Por medio del cual se expide el estatuto de los mecanismos alternativos de solución de conflictos”, compilador del artículo 64 de la Ley 446 de 1998 “Por la cual se modifican normas relativas a la conciliación y se dictan otras disposiciones” define la conciliación como el mecanismo de resolución de conflictos a través del cual, dos o más personas gestionan por sí mismas la solución de sus diferencias con la ayuda de un tercero natural y calificado denominado conciliador. El artículo 19 de la Ley 640 de 2001 establece que “[s]e podrán conciliar todas las materias que sean susceptibles de transacción, desistimiento y conciliación, ante los conciliadores de centros de conciliación, ante los servidores públicos facultados para conciliar a los que se refiere la presente ley y ante los notarios”. Las conciliaciones extrajudiciales en materia de lo contencioso administrativo, conforme lo señala el artículo 23 ídem, “sólo podrán ser adelantadas ante los Agentes del Ministerio Público asignados a esta jurisdicción”. La Ley 446 de 1998 reguló la conciliación en materia contencioso administrativa, prejudicial o judicial, en los procesos que se adelanten ante esta jurisdicción. Así, en el inciso 1.° del artículo 70 que modificó el artículo 59 de la Ley 23 de 1991, establece que “[p]odrán conciliar, total o parcialmente, en las etapas prejudicial o judicial, las personas jurídicas de derecho público, a través de sus representantes legales o por conducto de apoderado, sobre conflictos de carácter particular y contenido económico de que conozca o pueda conocer la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a través de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo”. Cabe añadir, como se señaló en providencia de 26 de mayo de 2011, que según la Ley hay casos en que la conciliación se constituye en requisito de procedibilidad para acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa. 2. Los requisitos de la conciliación. La normativa vigente en materia de conciliación dispone que para aprobar el acuerdo el juez debe verificar el cumplimiento de los siguientes requisitos: 1. Que no haya operado el fenómeno de la caducidad (artículo 61 de la Ley 23 de 1991, modificado por el artículo 81 de la Ley 446 de 1998). 2. Que el acuerdo conciliatorio verse sobre acciones o derechos económicos disponibles por las partes (artículo 59 de la Ley 23 de 1991 y 70 de la Ley 446 de 1998). 3. Que las partes estén debidamente representadas y que estos representantes tengan capacidad para conciliar (artículos 314, 633 y 1502 del C.C., artículos 44 C.P.C., 149 C.C.A.). 4. Que el acuerdo conciliatorio cuente con las pruebas necesarias, no sea violatorio de la ley o no resulte lesivo para el patrimonio público (artículo 65 A de la Ley 23 de 1991 y artículo 73 de la Ley 446 de 1998).
NOTA DE RELATORIA: La conciliación se constituye en requisito de procedibilidad para acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa, sentencia de 26 de mayo de 2011, R.. 11001-03-15-000-2011-00320-00, M.P.: M.A.V.M.. Sección Primera.
CONCILIACIÓN PREJUDICIAL – Improbada. No se demostró violación del debido proceso
Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto contra el proveído de 19 de mayo de 2011, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera-Subsección “A”, que improbó la conciliación prejudicial celebrada ante el Procurador Sexto Judicial II Administrativo, el 4 de febrero de 2011 entre Saludcoop E.P.S. y de la Superintendencia Nacional De Salud. Para la Sala no se demostró por el Comité de Conciliación “que se aplicaron normas de carácter general para el análisis, sin profundizar en la naturaleza jurídica del vigilado”, pues por el contrario si se estableció que los excedentes fueron invertidos conforme decisiones de la Asamblea y sobre ellos la Superintendencia no se pronunció. En este orden de ideas, los actos administrativos que se acordó revocar por vía de conciliación, parten de presupuestos jurídicos, que la Sala no considera que evidencien prima facie y de manera ostensible la contrariedad de dichos actos con la Constitución o la Ley ni la violación del debido proceso, por lo cual la ocurrencia de la causal de revocatoria directa contenida en el numeral primero del artículo 69 del C.C.A., que las partes invocan como sustento del acuerdo conciliatorio, no se observa en el caso concreto, máxime si se tiene en cuenta que las partes no demostraron que las decisiones objeto de la conciliación no estuvieron respaldadas por preceptos legales e interpretaciones jurisprudenciales aplicables al caso. Sentadas estas premisas es evidente que aprobar un acuerdo logrado en estas condiciones, en las cuales no se cuenta con un respaldo probatorio que brinde certeza sobre la violación del debido proceso por la Superintendencia Nacional de Salud resultaría, como los señala la Contraloría General de la República en su intervención, no solo violatorio de la ley, sino también lesivo para el patrimonio público, lo cual impone confirmar la decisión apelada. La decisión aquí adoptada no implica que la Sala desconozca la importancia y utilidad de la conciliación como mecanismo de solución de conflictos tanto entre los particulares como entre éstos y la administración, cuyas bondades ha resumido la Corte Constitucional señalando que: (i) garantiza el acceso a la justicia; (ii) promueve la participación de los individuos en la solución de sus disputas; (iii) estimula la convivencia pacífica; (iv) facilita la solución de los conflictos sin dilaciones injustificadas y, (v) descongestiona los despachos judiciales. Sin embargo, tratándose del patrimonio e interés públicos, no es posible omitir la exigencia de certeza del derecho reclamado, situación que no se presenta en el presente caso, comoquiera que el material probatorio no acredita en forma fehaciente que la Superintendencia de Salud haya violado el debido proceso, derecho este que constituye el corazón de la conciliación que se analiza en el sublite.
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Consejero ponente: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO
Bogotá D.C., diez (10) de julio de dos mil doce (2012)
Radicación número: 25000-23-24-000-2011-00081-01(IJ)
Actor: SALUDCOOP E.P.S.
Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD
Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por los apoderados de SALUDCOOP E.S.P. y de la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD contra el proveído de 19 de mayo de 2011, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera-Subsección “A”, que improbó la conciliación prejudicial celebrada ante el Procurador Sexto Judicial II Administrativo, el 4 de febrero de 2011[1] entre SALUDCOOP E.P.S. y de la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD.
I-. ANTECEDENTES
1.1-. LA ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD ORGANISMO COOPERATIVO SALUDCOOP EPS OC – SALUDCOOP (en adelante SALUDCOOP) es una persona jurídica de la naturaleza de las cooperativas, constituida en el año 1994.
En el año 2009 SALUDCOOP recibió una visita de funcionarios de la Superintendencia Nacional de Salud, en desarrollo de sus funciones de inspección, vigilancia y control, ordenada mediante auto 2741 del 20 de marzo de 2009, en la cual se revisaron las inversiones permanentes, su procedencia y las fuentes de los recursos utilizados para las mismas.
Mediante Oficio No. 0400-2-000480978 del 18 de junio de 2009, la Superintendencia Nacional de Salud dio traslado a SALUDCOOP del Informe Preliminar resultado de la visita de inspección referida.
SALUDCOOP mediante escrito del 7 de julio de 2009 dio respuesta a las observaciones del Informe Preliminar de la Superintendencia Nacional de Salud, advirtió de la gravedad de las imputaciones y de la violación al debido proceso. También aportó pruebas y solicitó otras con el propósito de demostrar el destino de los recursos pertenecientes a la Unidad de Pago por Capitación (en adelante UPC) dentro de los años 2004 a 2008.
Mediante Auto 08021 del 3 de agosto de 2009, la Superintendencia resolvió la solicitud de pruebas negando la práctica de la solicitada y limitando la inspección ocular y documentaria, a una prueba de auditoría sin que se decretara la práctica de la misma en la forma solicitada.
SALUDCOOP interpuso recurso de reposición contra el auto de pruebas, insistiendo para que se decretara y practicara la prueba tal y como había sido solicitada, toda vez que, según su criterio, con la prueba de oficio decretada por la Superintendencia no podría comprobarse con certeza el destino de los recursos de la UPC. La Superintendencia resolvió el recurso confirmando su posición.
La Superintendencia Nacional de Salud procedió a proferir la Resolución No. 00296 del 11 de febrero de 2010, en la que se ordena a SALUDCOOP:
- Restituir a la liquidez de la EPS los recursos utilizados en la adquisición de activos y otras operaciones glosadas durante el periodo 2004- 2008 la suma de $286.895.1 millones que a precios de 2008 equivalen a $318.250 millones.
- Atender con sus propios recursos los pagos que por amortizaciones, intereses y otros costos implique la restitución de la financiación externa que por $308.958 millones obtuvo la EPS para el financiamiento de las operaciones mencionadas.
- Abstenerse, en lo sucesivo, de consumir (sic) la liquidez generada por cualquier operación contable con los ingresos de UPC (unidad por capitación), aportes, cuotas moderadoras, pagos compartidos...
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