Sentencia nº 76001-23-31-000-2010-01080-02 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 3 de Noviembre de 2016
| Fecha | 03 Noviembre 2016 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN B
Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VELEZ
Bogotá, D.C., tres (3) de noviembre de dos mil dieciséis (2016)
Radicación número: 76001-23-31-000-2010-01080-02 ( 3273-15)
Actor: EMPRESAS MUNICIPALES DE CALI - EMCALI E.S.P.
Demandado: A.C.O.
TEMA: Pensión extralegal para empleados públicos - convalidación artículo 146 Ley 100 de 1993
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Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 4 de noviembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca - Sala Laboral de Descongestión, que negó las pretensiones de la demanda.
1. ANTECEDENTES
Demanda.
EMCALI, por conducto de apoderado especial presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en modalidad de lesividad contra el señor A.C.O., con el fin de obtener la nulidad de la Resolución No. 3816 del 13 de diciembre de 1996, expedida por el Gerente Administrativo de dicha entidad, por la cual le fue reconocida una pensión de jubilación.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó se ordene el reconocimiento de una pensión al demandado atendiendo el régimen contenido en la Ley 33 de 1985, y el reembolso de las sumas que le fueron canceladas en exceso por virtud del acto administrativo acusado, desde el momento en que se efectuó el reconocimiento pensional hasta la fecha de ejecutoria de esta providencia, con sus respectivos intereses y ajustes monetarios conforme lo indica el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo.
Hechos.
Para fundamentar sus pretensiones expuso que:
El demandado, se vinculó a EMCALI el 9 de febrero de 1966 y hasta el 7 de noviembre de 1996, siendo su último cargo el de Asistente Técnico Gerencia de Teléfonos.
Que por Resolución No. 3816 del 13 de diciembre de 1996, EMCALI reconoció al accionado la pensión mensual vitalicia de jubilación, por haber laborado a su servicio por 30 años, 9 meses y 5 días, y tener 50 años de edad, en cuantía del 90% del promedio de los salarios y primas de toda especie devengadas en el último año de servicio, conforme a la convención colectiva vigente.
Que el reconocimiento del derecho se hizo con fundamento en el contenido de la Resolución 0104 del 14 de octubre de 1983, proferida por el Gerente de EMCALI, que extendió el beneficio convencional de la pensión de jubilación a los empleados públicos de la entidad actora, acto administrativo que fue declarado nulo por el Consejo de Estado en la sentencia de 2 de octubre de 1996, dentro del expediente 11697.
Normas violadas y concepto de violación.
Como disposiciones violadas citó las siguientes:
De la Constitución Política, el preámbulo, los artículos 1, 2, 4, 48, 83, 150 numeral 19 letras e y f; 1 de la Ley 33 de 1985; y 3, 4, 414, 416, 467 del Código Sustantivo del Trabajo.
Como sustento de la nulidad pedida, informó que EMCALI estuvo constituido como establecimiento público del orden municipal hasta el 30 de diciembre de 1996 y que por mandato del Acuerdo 014 de 26 de diciembre de 1996 del Concejo Municipal de Santiago de Cali, se transformó en empresa industrial y comercial del estado, en cumplimiento a lo señalado en los artículos 17 y 41 de la Ley 142 de 1994, lo cual trajo consigo consecuencias jurídicas en el régimen prestacional aplicable a los servidores de la entidad conforme al artículo 16 del citado acuerdo, en el que se señaló que su régimen legal sería el de los trabajadores oficiales; y excepcionalmente, ostentarían la calidad de empleados públicos quienes desarrollaren actividades de dirección, confianza y manejo.
También señaló, que el acto acusado hizo el reconocimiento pensional al margen de la regulación dispuesta en la Constitución y la ley, sustentándose solamente en la convención colectiva firmada el 23 de diciembre de 1995, de la que se dice es beneficiario el demandado por virtud de la Resolución 0104 del 14 de octubre de 1983, que extendió dicho derecho a los empleados públicos y que con posterioridad fue declarada nulo.
Por ello, indicó que mientras el demandado no reúna los requisitos legales para obtener el derecho a una pensión, tal aspiración constituye una mera expectativa, lo que significa que no contaba con un derecho adquirido o una situación jurídica consolidada susceptible de ser convalidada por el contenido del artículo 146 de la Ley 100 de 1993.
Contestación de la demanda.
La parte accionada no contestó la demanda.
Sentencia de primera instancia.
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca - Sala Laboral de Descongestión, mediante sentencia de 4 de noviembre de 2014, negó las suplicas de la demanda, para lo cual hizo un recuento normativo respecto de la competencia para fijar el régimen pensional, y señaló que el artículo 146 de la Ley 100 reguló la convalidación, que protege los derechos que se hubieran concedido con fundamento en disposiciones territoriales sobre pensiones extralegales.
También tuvo en cuenta que el derecho pensional del demandado quedó consolidado el 14 de noviembre de 1996, al cumplir los requisitos de tiempo de servicio y edad antes del 30 de junio de 1997, para concluir que el acto administrativo de reconocimiento de su pensión, quedó amparado por virtud del artículo 146 de la Ley 100 de 1993.
Recurso de apelación.
El apoderado de la parte demandante, de manera oportuna, interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primer grado, considerando que el régimen pensional aplicable al demandado era el contemplado en la Ley 33 de 1985, norma que se encontraba vigente al momento en que aquel adquirió el status pensional, que exigía 55 años de edad y 20 de servicio, configurándose así infracción a la ley que debió acatar el acto acusado. Sin embargo, éste se pensionó con menos de la edad requerida y en monto superior al definido por la ley, a pesar de superar el tiempo mínimo de servicio.
Agregó que al accionado, le era imposible beneficiarse de prebendas contenidas en una convención colectiva dada su condición de empleado público, y adicionalmente que el cargo ocupado por él, no fue clasificado como de trabajador oficial.
Finalmente, señaló que la Resolución No. 0104 de 14 de octubre de 1983, fue declarada nula por el Consejo de Estado mediante sentencia del 2 de octubre de 1996 expediente 11697, y al desaparecer el fundamento legal del acto administrativo demandado, quedó inmersa en la circunstancia descrita en el artículo 66 numeral 2 del Código Contencioso Administrativo, lo que quiere decir, que se considera nulo el acto desde su nacimiento, y por tanto, las consecuencias emanadas del mismo debían cesar.
Concepto del Ministerio Público
La Procuradora Segunda Delegada ante el Consejo de Estado, rindió concepto solicitando se confirme la sentencia apelada, argumentado que los beneficios extralegales para los empleados públicos de EMCALI, eran oponibles por virtud de normativas territoriales que produjeron sus efectos en dicho tiempo, y porque además, esta circunstancia se purgó en virtud del artículo 146 de la mencionada ley, teniendo el accionado derechos adquiridos frente a su pensión.
Por otra parte, destacó la jurisprudencia del Consejo de Estado alrededor de los efectos retroactivos de la sentencia que declara la nulidad de un acto general. Sin embargo, ello no implica que los actos particulares proferidos con fundamento en él, per se, pierdan vigencia, ya que es predicable el control de legalidad sobre ellos, bajo los supuestos normativos vigentes al tiempo de su expedición.
De este modo, distingue la nulidad resultado del control de legalidad de un acto administrativo, de su eventual pérdida de fuerza ejecutoria.
II. CONSIDERACIONES
Problema jurídico.-
Teniendo en cuenta el recurso de apelación y las inconformidades planteadas contra la sentencia de primera instancia, la Sala encuentra que el problema jurídico a resolver, consiste en si la situación pensional del demandado se encuentra amparada en las previsiones del artículo 146 de la Ley 100 de 1993 en su condición de ex empleado público de EMCALI, al habérsele reconocido su derecho con base en la convención colectiva vigente en dicha entidad, aplicable por virtud de la Resolución 0104 del 4 de octubre de 1983, pese a que ésta fue declarara nula por esta Corporación.
Análisis de la Sala.-
Con fundamento en lo anterior, se procede a abordar el asunto que ocupa la atención de la Sala, en el siguiente orden: (i) De la competencia para la fijación del régimen pensional de los empleados públicos; (ii) De las situaciones pensionales definidas con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993; (iii) De la naturaleza jurídica de EMCALI y, (iv) De la solución del caso concreto.
Competencia para la fijación del régimen pensional.
El artículo 150, numeral 19, literal e), de la Constitución Política de 1991, dispone:
“Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:
...19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para los siguientes efectos:
...
e). Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública.
...”.
Conforme a la Constitución Política de 1991, corresponde al Congreso de la República expedir las normas generales a las que se sujeta el Gobierno Nacional para definir los requisitos y condiciones del reconocimiento de la pensión de jubilación de los empleados públicos, por lo que, es ilegal cualquier disposición, instrumentada en: (i) normas de carácter local como ordenanzas, acuerdos municipales, resoluciones o acuerdos de establecimientos públicos, nacionales o...
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