Sentencia nº 76001-12-33-1000-2010-00346-01 de Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Cuarta, de 22 de Septiembre de 2016 - Jurisprudencia - VLEX 658120341

Sentencia nº 76001-12-33-1000-2010-00346-01 de Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Cuarta, de 22 de Septiembre de 2016

Ponente:MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA (E)
Fecha de Resolución:22 de Septiembre de 2016
Emisor:Sección Cuarta
RESUMEN

DERECHO AL DEBIDO PROCESO - Comprende el derecho al juez natural o funcionario competente, las formas propias de cada juicio o procedimiento y las garantías de audiencia y defensa / EXPEDICION IRREGULAR DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS - Atañe al derecho a ser juzgado según las normas de cada procedimiento / NULIDAD POR EXPEDICION IRREGULAR DEL ACTO - Para decretarse debe ser grave la irregularidad ya que algunas se pueden sanear o entender saneadasEl derecho fundamental al debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, es una garantía para equilibrar la relación autoridad - libertad, relación que surge entre el Estado y los asociados, y está prevista en favor de las partes y de los terceros interesados en una actuación administrativa o judicial. Según el artículo 29 CP, el debido proceso comprende fundamentalmente tres grandes elementos: i) El derecho al juez natural o funcionario competente. ii) El derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa. iii) Las garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in ídem. La expedición irregular de los actos administrativos atañe, precisamente, al derecho a ser juzgado según las formas propias de cada procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación administrativa. No obstante, no toda irregularidad constituye casual de invalidez de los actos administrativos. Para que prospere la causal de nulidad por expedición irregular es necesario que la irregularidad sea grave pues, en principio, en virtud del principio de eficacia, hay irregularidades que pueden sanearse por la propia administración o entenderse saneadas, si no fueron alegadas. Esto, en procura de la efectividad del derecho material objeto de la actuación administrativa.PROCEDIMIENTO DE AFORO - Comprende el emplazamiento para declarar, la sanción por no declarar y la liquidación de aforo / LIQUIDACION DE AFORO - Se puede formular en el acto que impone la sanción sin que constituya causal de nulidad / EMPLAZAMIENTO PARA DECLARAR - Procede en lugar del pliego de cargos como acto previo para imponer la sanción por no declarar / SANCION POR NO DECLARAR - Puede ser impuesta en el mismo acto en que se formula la liquidación de aforo y no vulnera el debido procesoEn atención a la normativa señalada, la Sala ha reafirmado que el procedimiento de aforo comprende tres etapas: i) el emplazamiento por no declarar, ii) la sanción por no declarar y, iii) la liquidación de aforo. En relación con que la sanción por no declarar constituye un requisito previo a la liquidación de aforo, en las sentencias del 12 de noviembre de 2015 [expedie... (ver resumen completo)

 
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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIO N CUARTA

Consejero ponente : M.T.B. DE VALENCIA (E)

Bogotá D. C., veintidós (22) septiembre de dos mil dieciséis (2016)

Radicación número : 7600-12-33-1000-2010-00346-01(21691)

Actor: EMPRESAS PUBLICAS DE MEDELLIN E.S.P.

Demandado: MUNICIPIO DE YUMBO

FALLO

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra la sentencia del 26 de agosto de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que dispuso:

1. DECLÁRASE la nulidad de las Resoluciones Nos. 0471 del 15 de septiembre de 2009 y 0501 del 16 de diciembre de 2009, actos administrativos emanados del Municipio de Yumbo.

2. A título de restablecimiento del derecho DECLÁRASE que las Empresas Públicas de Medellín E.S.P. no adeudan ninguna de las sumas determinadas en los actos anulados por concepto del Impuesto de Industria y Comercio y su complementario de Avisos y Tableros por los años gravables de 2004 a 2007.

3. DECLÁRASE la prescripción de la obligación tributaria deducida a cargo de la entidad actora, por concepto del Impuesto de Industria y Comercio y su complementario de Avisos y Tableros, por el año gravable de 2003.

4. NIÉGANSE las demás pretensiones de la demanda.

[…]”

ANTECEDENTES

Mediante Resolución 55 de 15 de agosto de 2008, el Municipio de Yumbo profirió emplazamiento para declarar en el que le solicitó a las EMPRESAS PÚBLICAS DE MEDELLÍN E.S.P, en adelante EPM, la presentación de la declaración del impuesto de industria y comercio, avisos y tableros por los períodos gravables 2003, 2004, 2005, 2006 y 2007, respectivamente.

EPM contestó el emplazamiento, e indicó que no es sujeto pasivo del impuesto en el Municipio de Yumbo, pues allí no realiza actividades de comercialización de energía eléctrica.

El 15 de septiembre de 2008 el Municipio Yumbo profirió la Liquidación Oficial de Aforo 0471, en la que liquidó el impuesto de industria y comercio, avisos y tableros, correspondientes a los periodos gravables 2003, 2004, 2005, 2006 y 2007, a cargo de EPM, por un total de $ 1.739.809.778, e impuso sanciones por no declarar por $3.263.762.081 y por extemporaneidad por $3.263.762.081, para un total a cargo de $8.267.333.940,68.

Previa interposición del recurso de reconsideración, mediante la Resolución 0501 de 16 de diciembre de 2009, el municipio revocó parcialmente el acto, para en su lugar descontar lo liquidado por concepto de la sanción por extemporaneidad, por lo que el valor a pagar a cargo de la contribuyente por los periodos gravables de 2003 a 2007 es de $4.942.095.603,41.

DEMANDA

Las Empresas Públicas de Medellín E.S.P., en ejercicio de la acción prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, formuló las siguientes pretensiones:

“[…]

Declarar la nulidad de los siguientes actos administrativos expedidos por el Municipio de Yumbo (Valle del Cauca):

Resolución No. 0471 del 15 de septiembre de 2009 , por medio de la cual se liquidan de aforo y se acumulan las sanciones correspondientes por el no pago del impuesto de industria y comercio y su complementario avisos y tableros en la práctica del hecho generador de comercialización, efectuada a Empresas Públicas de Medellín E.S.P. por los años gravables 2003, 2004, 2005, 2006 y 2007.

Resolución No. 0501 del 16 de diciembre de 2009 , por medio de la cual se resuelve el recurso de reconsideración interpuesto por Empresas Públicas de Medellín E.S.P. contra la Resolución No. 0471 de 2009.

Que se declare que las Empresas Públicas de Medellín no son sujeto pasivo del Impuesto de Industria y Comercio y Avisos y Tableros en el Municipio de YUMBO, por los años gravables 2003, 2004, 2005, 2006 y 2007, y que por lo tanto, no están obligadas a reconocer suma alguna al ente territorial por este concepto, ni tiene que reconocerle y pagarle al municipio la sanción por no declarar.

Que en consecuencia, las Empresas Públicas de Medellín no están obligadas a declarar por el impuesto de industria y comercio y su complementario de avisos y tableros.

Que a título de restablecimiento, y en el evento de que las Empresas Públicas de Medellín E.S.P. sean obligadas por el Municipio a cancelarle coactivamente suma alguna por concepto de impuesto de industria y comercio y avisos y tableros, ésta sea devuelta con intereses comerciales.

Que se condene en costas al municipio.

La demandante invocó como normas violadas las siguientes:

Artículo 29 de la Constitución Política

Artículo 717 del Estatuto Tributario Nacional

Artículo 207 del Acuerdo 016 de 2004

Artículo 51 de la Ley 383 de 1997

Artículo 77 de la ley 49 de 1990

Como concepto de la violación expuso, en síntesis, lo siguiente:

Nulidad de los actos administrativos demandados por la violación de los artículos 29 de la Constitución Política, 715 del Estatuto Tributario Nacional y 207 del Acuerdo 016 de 2004

Los actos administrativos demandados son nulos al desconocer lo dispuesto por las normas en mención, puesto que debe agotarse un procedimiento previo antes de expedir la liquidación de aforo. De acuerdo con el proceso tributario, la administración debe proferir emplazamiento previo por no declarar, luego la resolución sanción en la que se le daría otra oportunidad al contribuyente para que cumpla la obligación tributaria y, por último, la liquidación oficial de aforo.

De igual manera el Municipio de Yumbo desconoció el derecho fundamental al debido proceso, por cuanto no podía incluir en la liquidación de aforo el año gravable 2003, dado que para la fecha de la expedición de ese acto dicho periodo ya estaba prescrito.

Violación del artículo 51 de la Ley 383 de 1997

El artículo 51 de la Ley 383 de 1997 fue claro al precisar que la generación de energía eléctrica seguiría gravada de conformidad con lo previsto en el artículo 7 de la Ley 56 de 1981.

La comercialización de la energía que EPM genera no está gravada con el impuesto de Industria y Comercio, porque este se paga respecto de la generación de energía.

En la sentencia C-486 de 1997, la Corte Constitucional concluyó que no existe incompatibilidad entre el artículo 33 de la Ley 14 de 1983 y el artículo 7 de la Ley 56 de 1981, ambas conservan su vigencia, y la Ley 56 es una norma especial. Por tanto, la demandante está obligada a cumplir el artículo 7° de la Ley 56 de 1981, es decir, a pagar el impuesto de industria y comercio a los municipios donde están construidas sus plantas de generación de energía, en consecuencia, no está obligada a reconocer suma alguna al municipio demandado porque no tiene ninguna planta de generación de energía en su jurisdicción.

La demandante no tiene la actividad de comercialización dentro de su objeto social como actividad principal, sino que la operación de comercialización es ejercida en desarrollo de la actividad de generación, pues el objeto de la actora no es comprar energía eléctrica en el mercado mayorista para luego venderla, sino la generar y vender la energía generada por ella misma.

Violación del artículo 77 de la Ley 49 de 1990

Con la determinación por parte de la demandada del ICA en cabeza de EPM, sobre una actividad que no realiza en su jurisdicción, incurrió en la prohibición constitucional de la imposición de una doble tributación, pues el artículo 51-1 de la Ley 383 de 1997 fue claro al precisar que en ningún caso los ingresos obtenidos por la prestación de los servicios públicos se gravarían más de una vez por la misma actividad.

Por ello, Para efectos de determinar el impuesto de Industria y Comercio, cuando se trata de empresas generadoras de energía no puede separarse la base de ingresos por la actividad industrial, de los ingresos por comercialización, pues hacen parte de la misma línea de producción, y desconocerían lo reglado por la Ley 49 de 1990, que buscó unificar y consolidar la base industrial con los ingresos de la comercialización, los cuales se pagan en el municipio donde se encuentre la sede fabril.

Así las cosas, no debe declararse y pagarse el ICA por la actividad de generación de energía (que incluye su comercialización), por cuanto, como se dijo, las plantas generadoras de propiedad de la empresa no se encuentran situadas en la jurisdicción del municipio de Yumbo.

Improcedencia del cobro del impuesto de avisos y tableros

Son nulos los actos demandados, en relación con el impuesto de avisos y tableros, puesto que en este caso no se configuró el hecho generador del mismo, en razón a que EPM no tiene instalado aviso, tablero o emblema de ningún tipo en lugares públicos del Municipio de Yumbo.

De igual forma, se advierte que como se trata de un impuesto que es complementario al de de industria y comercio, si las Empresas Públicas de Medellín no es contribuyente de tal tributo, tampoco lo es del de avisos y tableros.

La demandante discrepa de la apreciación del municipio plasmada en la resolución que resolvió el recurso de reconsideración, según la cual, de conformidad con el Decreto 3070 de 1983, reglamentario de la Ley 14 del mismo año, se fijó como hecho generador del impuesto referido “toda comunicación al público”, y que por ello, para cobrarlo el demandado le dio el carácter de “avisos y tableros” a las facturas de cobro que emite EPM.

Ello por cuanto, el municipio desconoció que el Consejo de Estado declaró nula la expresión “y comunicación al público”, mediante sentencia de 22 de junio de 1990, Radicado 0393, al señalar que el mencionado enunciado es de muy amplio significado e incluye innumerables formas de comunicación con público no previstas por el legislador como generadores del tributo, lo que le permite a los municipios...

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