Sentencia nº 11001-03-24-000-2013-00682-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 22 de Septiembre de 2016 - Jurisprudencia - VLEX 658120469

Sentencia nº 11001-03-24-000-2013-00682-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 22 de Septiembre de 2016

Fecha22 Septiembre 2016
EmisorSECCIÓN PRIMERA

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

C. a ponente: MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Bogotá, D.C., veintidós (22) de septiembre de dos mil dieciséis (2016)

Radicación número: 11001-03-24-000-2013-00682-00

Actor: W.S.C.

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCION SOCIAL (UGPP)

Referencia: Acción de Simple Nulidad

Referencia: TESIS: LOS ESTÁNDARES DE COBRO PERSUASIVO DE LAS CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, A LOS EMPLEADORES QUE SE ENCUENTRAN EN MORA, QUE FIJÓ LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP, MEDIANTE LOS ACTOS ACUSADOS, NO VIOLAN NORMAS SUPERIORES RELACIONADAS CON SU COBRO COACTIVO Y/O JUDICIAL, NI VIOLAN LOS PRINCIPIOS DE EFICIENCIA, EFICACIA, ECONOMÍA Y CELERIDAD.

Decide la Sala en única instancia la demanda presentada por el señor W.S.C., contra los artículos , y de la Resolución núm. 444 de 28 de junio de 2013, Por la cual se establecen los estándares de cobro que deben implementar las Administradoras del Sistema de la Protección Social”, expedida por la Directora General de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGGP).

I.- LA DEMANDA.

I.1- Obrando en nombre propio, en ejercicio del medio de control que mediante Auto de 6 de mayo de 2014 se consideró de nulidad, consagrado en el artículo 137 del C.P.A.C.A., el actor solicita que se declare la nulidad de los artículos , y de la Resolución núm. 444 de 28 de junio de 2013, Por la cual se establecen los estándares de cobro que deben implementar las Administradoras del Sistema de la Protección Social”, expedida por la Directora General de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGGP).

I.2- Considera el actor que las disposiciones acusadas violan los artículos 48, 49 y 84 de la Constitución Política; , 24, 182 y 187 de la Ley 100 de 1993; del Decreto 2633 de 1994; y 23 de la Ley 1438 de 2011; y que, además, se incurrió en exceso de la potestad reglamentaria.

Argumenta su pretensión en los siguientes términos:

Que el artículo 209 de la Constitución Política dispone que la función administrativa debe desarrollarse con fundamento, entre otras, en los principios de eficiencia y economía; que acerca de la eficiencia, los artículos 2° de la Ley 100 de 1993 y de la Ley 1438 de 2011 disponen, respectivamente, que consiste en la mejor utilización de los recursos para que los servicios de la seguridad social sean prestados en forma adecuada, oportuna y suficiente y que es la óptima relación entre los recursos disponibles para obtener los mejores resultados en salud; que el artículo 23 de la última norma citada, dispone que los recursos para la atención en salud no podrán ser usados por las Administradoras de los recursos parafiscales en salud para adquirir activos fijos, ni en actividades distintas a la prestación de los servicios en salud.

Que el artículo 24 de la Ley 100 de 1993, dispone que a las entidades administradoras de los diferentes regímenes corresponde adelantar las acciones de cobro por incumplimiento de las obligaciones del empleador conforme a la reglamentación que dicte el Gobierno Nacional y que la liquidación que realice prestará mérito ejecutivo; y el Decreto 2633 de 1994, que reglamenta dicha disposición, en su artículo 2° prevé que vencidos los plazos para efectuar las consignaciones, la entidad administradora mediante comunicación al empleador moroso lo requerirá y si dentro de los 15 días siguientes no responde, debe elaborar la liquidación, la cual prestará mérito ejecutivo.

Que mediante el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, se creó la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, como una Unidad Especial adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público; que mediante el Decreto Nacional 575 de 2013, se modificó la estructura de esta entidad y en su artículo 6°, numerales 18 y 19, entre otras, le otorgó la función de definir estándares y mejores prácticas que deberán guiar los procesos de determinación y cobro de contribuciones parafiscales de la protección social que adelantan las administradoras e informar a las entidades de vigilancia y control del Sistema, acerca de su incumplimiento.

Considera que la Resolución núm. 444 de 2013, tanto en su fundamento en los principios de eficacia, economía y celeridad, como en los artículos objeto de demanda, es inconstitucional e ilegal, toda vez que de manera indirecta y, para efectos de las acciones de cobro que deben iniciar las Administradoras de los Recursos Parafiscales de Seguridad Social en Salud, la UGPP establece unos requisitos excesivos mediante los cuales se les está privando de la facultad que tienen, en el sentido de que una vez hubieren requerido a los aportantes morosos de dicha contribución y constituido el respectivo título ejecutivo, vencido el término establecido en el artículo 2° del Decreto 2633 de 1994, inicien de manera inmediata las respectivas acciones de cobro para el recaudo de las contribuciones, con lo cual no solo se afecta la destinación eficiente de los recursos del Sistema General de Seguridad Social Integral, sino que además se excede en la potestad reglamentaria, al modificar el artículo 24 de la Ley 100 de 1993 y el 2° del Decreto 2633 de 1994, evidenciándose un conflicto con normas de superior jerarquía.

Argumenta que se violaron los artículos , 84, 189, numeral 11 y 209 de la Constitución Política, porque los servidores públicos excedieron sus funciones; exigieron requisitos adicionales para el cobro a los aportantes morosos y se violaron los principios de eficacia, economía y celeridad.

Que se excedió la potestad reglamentaria, sobre la cual cita numerosa Jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, por las siguientes razones:

1. Los artículos , y de la Resolución núm. 444 de 2013, infringen directamente lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley 100 de 1993; el artículo 2° del Decreto 2633 de 1994 y el artículo 84 de la Constitución Política, toda vez que la demandada no puede de ninguna manera, en ejercicio de la potestad reglamentaria, modificar, adicionar, derogar o subrogar lo dispuesto en dichas disposiciones, adicionando nuevos requisitos que las Administradoras de los Recursos Parafiscales en Salud deben cumplir, previamente a iniciar las acciones de cobro coactivo y/o ejecutivo correspondientes contra los aportantes morosos por dicho concepto.

Considera que existe una extralimitación de competencias, porque de conformidad con dichas normas, cuando vencidos los plazos con que cuentan los empleadores para realizar las respectivas consignaciones de las contribuciones parafiscales de la Seguridad Social en Salud, las Administradoras del Sistema, sean públicas o privadas, requerirán por escrito al aportante moroso y si dentro de los 15 días siguientes a dicho requerimiento no existe pronunciamiento alguno por parte de él, procederán a expedir la respectiva liquidación de lo adeudado a su favor, la cual prestará mérito ejecutivo para iniciar las acciones de cobro coactivo y/o el proceso ejecutivo, mientras que las disposiciones demandadas exigen, que cuando las Administradoras tengan conocimiento de la mora del aportante, deberán requerirlo dentro de los diez días del mes siguiente a la causación y una vez cuenten con el título ejecutivo, deberán iniciar las acciones persuasivas correspondientes, como mínimo dos veces dentro de los 45 días siguientes a la firmeza del título ejecutivo.

Que, entonces, se evidencia que la UGPP con la expedición de las disposiciones demandadas modificó normas de mayor jerarquía, al imponer plazos en los cuales se deben realizar las acciones persuasivas, por lo que se excedió la potestad reglamentaria.

Estima que no se puede perder de vista que, además, las entidades de seguridad social ejercen las funciones de cobro en contra de los aportantes morosos, con fundamento en funciones legales; que dichas acciones, al estar relacionadas con su objeto, se financian con los propios ingresos de cada entidad que no son otros que los recursos parafiscales de la seguridad social en salud, pensiones y riesgos laborales, luego al imponerse trámites, condiciones y requisitos a través de la Resolución demandada, excediendo los de ley, además se atenta contra la mejor y mayor eficiencia en la administración de los recursos parafiscales destinados a la seguridad social y la especial acción de cobro; que por lo anterior se contraría el artículo 84 de la Constitución Política.

2. Que las normas demandadas infringen directamente lo dispuesto por los artículos y 182 de la Ley 100 de 1993, al establecer plazos y condiciones para que las administradoras de los recursos parafiscales en salud, una vez identificado el incumplimiento del aportante de su obligación de pagar estas contribuciones, inicien gestiones necesarias para lograr el pago persuasivo, plazo que tiene varias etapas, lo cual afecta los ingresos de las administradoras de estos recursos, toda vez que, por la organización y garantía de la prestación de los servicios incluidos en el Plan Obligatorio de Salud - POS, para cada afiliado, el Sistema General de Seguridad Social en Salud, debe reconocer a cada entidad administradora un valor per cápita que se denomina UPC-Unidad de Pago por Capitación, recursos que tienen destinación específica para ser reinvertidos en el financiamiento del sistema y constituyen dineros públicos que las EPS y el Fosyga administran sin que lleguen a formar parte de su patrimonio ni puedan desviarse hacia otros fines.

3. Los artículos demandados violan lo dispuesto en los artículos y 23 de la Ley...

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