Sentencia nº 76001-23-31-000-2012-00314-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 15 de Septiembre de 2016
| Fecha | 15 Septiembre 2016 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓ N PRIMERA
Consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA
Bogotá, D.C., quince (15) de septiembre del dos mil dieciséis (2016)
Radicación número: 76001-23-31-000-2012-00314-01
Actor: SINDICATO DE TRABAJADORES Y EMPLEADOS PÚBLICOS DEL MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI “SINTEPUMCALI”
Demandado: MUNICIPIO DE CALI
Referencia: Medio de control de Nulidad simple
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 13 de diciembre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que denegó sus pretensiones.
I.- DEMANDA
La demanda.
El Sindicato de Trabajadores y Empleados Públicos del Municipio de Santiago de Cali “S.” interpuso demanda en ejercicio de la acción de simple nulidad, consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo (en adelante CCA), en contra del Decreto 411.0.20.0656 de 7 de julio de 2011(en adelante, el DECRETO), expedido por el Alcalde Municipal de Santiago de Cali.
Pretensiones de la demanda.
En el petitum de la demanda se solicita:
Anular el Decreto 411.0.20.0656 de 7 de julio de 2011(el DECRETO) “Por medio del cual se efectúa una delegación a los profesionales especializados C.A.L.I., ante el Comité de Participación Comunitaria “COPACO””, expedido por el Alcalde Municipal de Santiago de Cali
Una vez ejecutoriada la sentencia que ponga fin al proceso, se comunique a la autoridad administrativa que profirió el acto, para los efectos legales subsiguientes.
Antecedentes de la demanda.
La actora relata, en síntesis, los siguientes hechos u omisiones que sirven de fundamento a su demanda:
Que mediante Decreto 411.0.20.0146 del 24 de marzo de 2011 “Por medio del cual se establece el procedimiento y los requisitos para la convocatoria de la confirmación de los Comités de Participación Ciudadana (COPACO)” expedido por el Alcalde Municipal de Santiago de Cali, se estableció que el COPACO estará integrado por el Alcalde o su Delegado, “pudiendo delegar en el Jefe Local del Centro de Atención Local Integrada de cada Comuna o Corregimiento o en la persona que él elija.”
Que el acto demandado, el DECRETO “Por medio del cual se efectúa una delegación a los profesionales especializados C.A.L.I., ante el Comité de Participación Comunitaria “COPACO””, delega en los Profesionales Especializados C.A.L.I del Municipio de Santiago de Cali, la representación del Alcalde en temas de salud en cada comuna o corregimiento.
Que el artículo 18 del Decreto 785 de 2005 determina que el cargo de Profesional Especializado pertenece al nivel profesional, y la ley establece que solo se puede delegar en los empleados públicos de los niveles directivo y asesor vinculados al organismo correspondiente.
Que dado el contenido de estas disposiciones al expedir el DECRETO se incurrió en causal de anulación.
Normas violadas y concepto de violación.
La parte demandante alega como única causal de nulidad del acto demandado, la violación de las normas superiores. En concreto, de los artículos 4, 6, 29, 121, 209, 211 y 315.1 de la Constitución; así como los artículos 92 de la Ley 136 de 1994, 9 de la Ley 489 de 1998 y 84 del CCA; adicionalmente, los artículos 3.1 del Decreto 411.0.20.0146 del 24 de marzo de 2011 proferido por el Alcalde de Cali, 18 del Decreto 785 de 2005 y 4, 5 y 8 de la Ley 153 de 1887.
En síntesis, la demanda considera violada las siguientes normas:
De la Constitución Política de 1991:
Artículo 4 porque la Carta sólo le asigna facultad al Alcalde Municipal para delegar funciones en servidores públicos que la Ley le autorice.
Artículo 6 porque, si bien el Alcalde es el representante del Municipio, “la ley le ha asignado la delegación en servidores públicos específicos (en nivel directivo o asesor), y por lo tanto, debe acatar la norma que así lo dispone”.
Artículos 209 y 211 porque establecen la facultad de delegación limitada de la función pública. Esto está relacionado con el artículo 98 de la Ley 136 de 1994 y el artículo 9 de la Ley 489 de 1998 que contienen los parámetros generales de la delegación, en los cuales se advierte que solo se puede delegar en empleados públicos de los niveles directivo y asesor vinculados al organismo correspondiente. De lo anterior se concluye que los Alcaldes no están autorizados por norma de carácter legal habilitante para delegar en los profesionales especializados su representación en comités, ya que ese cargo pertenece al nivel profesional conforme con lo establecido en el artículo 18 del Decreto 785 de 2005.
Artículo 121 porque establece que ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de que le atributen la Constitución y la ley.
Artículo 315.1 porque el Alcalde está desatendiendo su función de cumplir y hacer cumplir la Constitución, leyes, decretos, etc.
El artículo 3.1 del Decreto 411.0.20.0146 del 24 de marzo de 2011 proferido por el Alcalde de Cali porque establece que para la integración de los COPACOS, el Alcalde podrá delegar en “el Jefe Local del Centro de Atención Local Integrada de cada comuna o corregimiento o en la persona que él elija” y según el actor, “dicho cargo de jefe no es el de Profesional Especializado C.A.L.I”.
1.5. Solicitud de suspensión provisional.
La parte demandante solicitó suspender provisionalmente el DECRETO con fundamento en los artículos 152 y siguientes del CCA y el artículo 238 de la Constitución Política, ya que chocaba “manifiesta, patente, clara y flagrantemente” con la normatividad legal. Esta petición fue negada en el auto admisorio de la demanda, el No. 352 del Tribunal Contencioso-Administrativo del Valle de Cauca, porque no se evidenciaba “de manera evidente la trasgresión de las normas superiores invocadas”.
II.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
La apoderada del Municipio de Santiago de Cali contestó la demanda, oponiéndose a la prosperidad de la reclamación formulada al explicar que el Decreto 0203 de 2001 y el “Manual de Funciones” facultan al Alcalde para decretar el acto demandado. Las razones para la oposición de las pretensiones son las siguientes:
Que en cada comuna del Municipio de Santiago de Cali hay un Centro de Administración Local Integrado (C.A.L.I) dependiente de la Secretaría de Desarrollo Territorial y Bienestar Social, en los que existía el cargo de Director Operativo, de libre nombramiento y remoción de conformidad con la Ley.
Que por medio del Acuerdo 0135 de 2004, se cambió la denominación de Director Operativo por la de Jefe Local, con el mismo procedimiento de designación que para los Directores Operativos, de acuerdo a lo consagrado por el numeral 9 del artículo 131 de la Ley 136 de 1994, el Decreto 252 de 2004 (modificado por el Decreto 0474 de 2004) y el Acuerdo 095 de 2002.
Que la naturaleza del empleo se determina por sus funciones, en este caso J.L., que fueron compiladas en el Decreto Extraordinario 203 de 2001 en los artículos 238 y 239 y que al realizar funciones desconcentradas en la respectiva comuna o corregimiento, es manifiesto que se trata de un empleo de libre nombramiento y remoción.
Que el Consejo de Estado en sentencia del 9 de febrero de 2012, R.. 893-2008, estableció en su análisis las funciones que se han ido transfiriendo de Director Operativo a J.L. y ahora, a Profesional Especializado de los C.A.L.I, concluyendo que, por su nivel de responsabilidad, muchas de las funciones son aquellas que ejecutan los empleados de libre nombramiento y remoción y en ese sentido, con tareas de carácter directivo. Así mismo, añade la apoderada, el Consejo de Estado reconoce la naturaleza ambigua del cargo que tiene tareas de varios niveles: profesional, directivo y asesor.
2.1. Excepciones
Solicitó las siguientes excepciones: 1) “improcedencia de la acción incoada” por no encontrar razón legal o constitucional para solicitar la nulidad del acto y 2) “excepción innominada” que cobija todos los hechos exceptivos demostrados en el proceso que sean favorables al demandado. Estas excepciones fueron declaradas no probadas por el Tribunal Contencioso-Administrativo del Valle del Cauca en la sentencia del 13 de diciembre de 2013.
III.- LA SENTENCIA APELADA
Mediante providencia del 13 de diciembre de 2013, el Tribunal-Administrativo del Valle del Cauca resolvió el asunto denegando las pretensiones de la demanda al considerar, tras un análisis normativo y jurisprudencial, (1) que el Alcalde del Municipio de Santiago de Cali estaba facultado para realizar la delegación efectuada en el DECRETO y (2) que el Profesional Especializado C.A.L.I es de nivel profesional, directivo y de asesor.
3.1. La delegación
La sentencia del Tribunal realizó un análisis de las premisas normativas (artículos 209, 315.1 de la Constitución, artículo 9 de la Ley 489 de 1998 y artículo 92 de la Ley 136 de 1994) y jurisprudenciales (Consejo de Estado, Sala Plena, del 27 de marzo de 2012. R.. 11001-03-26-000-2010-00029-00) sobre la delegación. A través de las disposiciones constitucionales, el Tribunal explicó la importancia de la delegación y de la descentralización en la función pública. Así mismo, hizo énfasis en la obligación de los Alcaldes de cumplir y hacer cumplir la Constitución, la ley y los decretos de Gobierno, según la Carta. Partiendo de esa base, el Tribunal expuso las consideraciones legales sobre la delegación que, según la Ley 489 de 1998, puede hacerse en empleados públicos de niveles directivo y asesor vinculados al organismo correspondiente.
3.2. El Profesional Especializado C.A.L.I
La providencia estableció que “la pertenencia de un cargo al sistema de carrera administrativa o al de libre nombramiento y remoción no la determina su denominación, sino la naturaleza jurídica de las funciones que se le asignan”. En el análisis sobre el caso concreto, el Tribunal se concentró en la...
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