Sentencia nº 25000-23-24-000-2007-90177-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 15 de Septiembre de 2016 - Jurisprudencia - VLEX 658121133

Sentencia nº 25000-23-24-000-2007-90177-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 15 de Septiembre de 2016

Ponente:GUILLERMO VARGAS AYALA
Fecha de Resolución:15 de Septiembre de 2016
Emisor:SECCIÓN PRIMERA
RESUMEN

ACTO QUE HA PÉRDIDA FUERZA EJECUTORIA - Control judicial / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA[D]ado que la eventual pérdida de fuerza ejecutoria del acuerdo demandado en manera alguna alude a la validez del acto, su eventual configuración en absoluto empece o excluye el control judicial a cargo del contencioso administrativo sobre los actos de la Administración. […] Por ende, entiende la Sala que con independencia de si las disposiciones administrativas demandadas han perdido ya su fuerza ejecutoria o no, en tanto pasibles del control jurisdiccional, se procederá a realizar el análisis de legalidad correspondiente. Como se vio, la pérdida de fuerza ejecutoria no afecta la controlabilidad en sede judicial del acto demandado.COMPETENCIA JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA - Límites / COMPETENCIA JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA - En acción de nulidad / RECURSO DE APELACIÓN - Límites del juez / LÍMITES DE LA SEGUNDA INSTANCIA - Excepción / SUPREMACÍA DE LA CONSTITUCIÓN / COMPETENCIA JUEZ DE SEGUNDA INSTANCIA - Para pronunciarse frente a cargos de relevancia jurídico constitucional aún sin haber sido planteados en el recurso de apelación ni estudiados por el a quoLa presencia en el caso de derechos fundamentales y de principios axiales del orden constitucional que pueden resultar afectados por la medida controlada exige a este Juez ocuparse también del cargo de desconocimiento de normas superiores, planteado por el demandante en el escrito introductorio del proceso pero no estudiado por el a quo ni señalado por el apelante único dentro de sus razones de disconformidad. Aun cuando ello supone apartarse de los límites que de forma tradicional enmarcan la competencia del fallador de segunda instancia, habitualmente restringida a pronunciarse sobre los argumentos expuestos por quien impugna, tal concepción de la intervención del ad quem resulta inaplicable en el presente caso. […] en aras de asegurar la eficacia y supremacía de la Constitución, la Sala entiende que pese a no haber sido planteado en la impugnación del apelante único, corresponde estudiar el cargo de desconocimiento de normas superiores expuesto por el actor en su demanda. Máxime cuando, como se verá líneas abajo, el razonamiento del Tribunal con respecto a la falta de competencia del Concejo Distrital fue equivocado, lo que arroja como resultado que al caerse el fundamento del fallo de primera instancia el cargo de vulneración de... (ver resumen completo)

 
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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA

Bogotá, D.C., quince (15) de septiembre de dos mil dieciséis (2016)

Radicación número: 25000-23-24-000-2007-90177-01

Actor: A.M.M.

Demandado: CONCEJO DE BOGOTA D.C

Referencia: Medio de control de Nulidad simple

Referencia: Reiteración de jurisprudencia sobre el control sobre actos que han perdido su fuerza ejecutoria. Facultades normativas de los concejos municipales y distritales. Autonomía territorial en la Constitución. Principio de legalidad de las competencias administrativas. Interpretación restrictiva de los enunciados normativos que establecen competencias. Carácter concurrente de la competencia de la Nación, los Departamentos y los municipios para la adopción de medidas encaminadas a la protección de los menores y la promoción de condiciones aptas para la efectividad de sus derechos. Supremacía constitucional. Necesidad de que las restricciones a los derechos fundamentales sean adecuadas, necesarias y proporcionadas para que sean acordes con la Constitución.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 25 de junio de 2012 del Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección C en Descongestión, por medio de la cual se declaró la nulidad del Acuerdo No. 280 de 2007 y se declaró que no prosperaba la excepción planteada por la entidad demandada.

I.- ANTECEDENTES

La demanda.

En ejercicio del medio de control de nulidad consagrado en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, obrando en nombre propio, A.M.M. acudió ante la justicia contencioso administrativa con el fin de obtener la nulidad integral del Acuerdo No. 280 del 2007, del 8 de mayo, “Por el cual se adoptan medidas para la protección, garantía y restablecimiento de los derechos de las niñas y los niños en el Distrito Capital”.

Pretensiones de la demanda.

La parte actora formula las siguientes pretensiones:

“Con fundamento en los hechos narrados y en las consideraciones expuestas, respetuosamente solicito al honorable Tribunal Administrativo, DECLARAR LA NULIDAD del ACUERDO 280 DE 2007, aprobado por el Consejo (sic) Distrital de Bogotá” .

Hechos y omisiones en que se fundamenta la demanda.

Como antecedentes fácticos relevantes de la presente controversia se pueden destacar los siguientes:

Que el día 8 de mayo de 2007, el Concejo Distrital de Bogotá D.C. aprobó el Acuerdo No. 280 de 2007, sancionado por la Alcaldía Distrital de Bogotá, que ordena a la Secretaria de Gobierno ubicar un muro y dos vallas mínimas por cada localidad, situadas en áreas relevantes de cada zona, de alto flujo vehicular y/o peatonal, en las cuales se publicara los nombres, fotos recientes, delitos cometidos, la edad de las víctimas y la condena impuesta a los condenados por delitos contra la libertad, la integridad y la formación sexual, cuyas víctimas hayan sido menores de edad agredidos en Bogotá.

Que además dispuso que se difundirá dicha información “mediante documentos repartidos durante una semana cada trimestre del año, en sitios de alta afluencia de público. Adicionalmente, estos volantes serán distribuidos dos veces al año, adjuntos a los servicios públicos domiciliarios”.

Normas violadas y concepto de la violación.

La parte actora señala como vulneradas por el Acuerdo No. 280 del 2007 la Constitución en sus artículos 2, 4, 12, 15, 21, 93, 150, 153, 157, 230 y 313; además del artículo 5 de la Carta Universal de los Derechos Humanos, los artículos 4 y 5 de la Declaración sobre la Protección de Todas las Personas contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o D., los principios 1, 3, 6 y 7 del Conjunto de Principios para la Protección de Todas las Personas sometidas a cualquier forma de Detención o Prisión, los artículos V y XXVI de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre y los artículos 17.1 y 17.2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Igualmente considera que el reglamento acusado vulnera los artículos 1, 3, 4 y 21 de la ley 599 de 2000.

Los cargos formulados por el actor contra el acto administrativo demandado son el desconocimiento de las normas jurídicas superiores en que debería fundarse y la falta de competencia del Concejo Distrital para su expedición; los cuales plantea, en síntesis, en los siguientes términos:

Desconocimiento de normas superiores:

Afirma que levantar el muro y las vallas con la información y foto del condenado no cumple los fines que pregona. Esto, toda vez que en lugar de traducirse en una mayor protección de los menores, que se supone es su objetivo, la medida impugnada generaría “una ola de acciones que redundan en un retroceso jurídico realizando prácticas sancionatorias antiguas que nuestra sociedad afortunadamente a (sic) dejado atrás”. Esto, debido a que el escarnio público al que se expondría a los condenados, pese a no contribuir en absoluto al resarcimiento de las víctimas, pone a los agresores en una situación de humillación y de riesgo contraria a sus derechos fundamentales. En criterio del actor, “[p]or muy execrable que sea el delito y la indignación sea muy alta, no se puede desconocer que los delincuentes, procesados y condenados tienen derechos que han sido consagrados en la normatividad internacional y acogidos en nuestra Constitución y la ley”. A lo que añade que además de favorecer la aplicación de penas crueles, inhumanas y denigrantes, el escarnio público como medio de castigo “no permitiría su resocialización”.

Destaca que las medidas previstas en el acuerdo demandado van en contra de la dignidad humana que el Estado debe proteger, y la de sus familias; derecho que no puede ser menoscabado por ninguna forma de pena que impongan las autoridades.

Indica que el Estado tiene un deber de proteger la honra, reputación y vida privada de las personas, y que en virtud de lo previsto por el Concejo Distrital de Bogotá, “al dar a conocer públicamente la identidad del condenado y el delito que cometió da gran cabida para identificar a sus familiares y allegados para que sean objeto de burlas, señalamientos e incluso ataques por parte de la ciudadanía, sobre todo en una sociedad como la nuestra caracterizada por la venganza personal y familiar promovida por grupos denominados de “limpieza social” e incluso de ultraderecha”.

Enfatiza que según el artículo 5 numeral 6º de la Convención Americana sobre Derechos Humanos “[l]as penas privativas de la libertad tendrán como finalidad esencial la reforma y la readaptación social de los condenados”, lo cual se desconoce plenamente por el Concejo Distrital porque “imposibilita al delincuente por abuso sexual resarcirse y vincularse nuevamente a la sociedad porque se encuentra estigmatizado gracias a la publicación de sus nombres y delitos cometidos”.

Subraya que el acuerdo demandado atenta contra la ley 599 de 2000 y lo previsto en sus artículos 1, 3, 4 y 21 y su previsión de la dignidad humana como fundamento del Derecho Penal, el carácter proporcionado de las penas y la configuración legal actual de los fines de las penas (prevención general, retribución justa, prevención especial, reinserción social y protección al condenado).

Falta de competencia del Concejo Distrital:

Pone de relieve que el acuerdo atacado transgrede lo expresado por la jurisprudencia en sentencias como la C-329 de 2003, C-475 de 2005, C-592 de 1998, C-647de 2001, C-1404 de 2000, C-806 de 2002 y C-393 de 2002; en las que se ha resaltado la existencia de un monopolio en cabeza del Congreso de la República en lo atinente a los hechos punibles y las respectivas penas. Y la publicación de los nombres de los condenados, los delitos cometidos y sus fotografías es una pena accesoria no prevista por el legislador, por lo cual, al disponerlo, el Concejo Distrital obró fuera de su competencia.

II.- CONTESTACION DE LA DEMANDA

El DISTRITO CAPITAL contestó oportunamente la demanda por intermedio de apoderado, oponiéndose a las pretensiones formuladas. En resumen, su defensa del acto atacado se fundamenta en las siguientes razones:

Frente a la supuesta incompetencia del Concejo de Distrital para expedir el acuerdo demandado, afirma que esta Corporación no invadió ninguna competencia asignada al Congreso para legislar. E indica que, por el contrario, el legislador lo permitió, pues las disposiciones del acuerdo son un desarrollo del Código de la Infancia y la Adolescencia (en especial de sus artículos 41.16, 41.26, 41.27 y, sobre todo, 48 de la ley 1098 de 2006), así como de las facultades legales que le reconoce el Estatuto Orgánico del Distrito Capital (Decreto Ley 1421 de 1993). En su criterio, “[e]stas medidas buscan establecer un mecanismo real y efectivo de primacía de los derechos de los niños sobre los de los demás, habida cuenta que la sociedad entera tiene que volcarse a su protección y, además, debe procurar prevenir todas aquellas conductas que atenten contra su libertad, integridad y formación sexuales”.

Manifiesta también el Distrito Capital que el acuerdo demandado se limita a aplicar el procedimiento establecido por el Decreto 2200 de 2007, reglamentario del artículo 48 del Código de la Infancia y la Adolescencia, por lo cual quien estableció como mandato dar a conocer la identidad de los agresores sexuales de menores fue el legislador, y quien determina qué personas son sujetos de las medidas previstas es el juez penal, sin que las autoridades administrativas tengan injerencia alguna sobre el asunto. Agrega que la intervención del Concejo se redujo a contemplar “medios adicionales de comunicación que permiten mayor efectividad en la aplicación de la ley, pero siempre bajo el marco y el fin establecido en esta”. Y enfatiza que bajo esta óptica, en manera alguna puede aceptarse que las medidas previstas por...

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