Sentencia nº 25000-23-26-000-2011-01090-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 14 de Septiembre de 2016
| Fecha | 14 Septiembre 2016 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN A
Consejera ponente: M.N.V. RICO
Bogotá, D.C., catorce (14) de septiembre de dos mil dieciséis (2016).
Radicación número: 25000-23-26-000-2011-01090-01(50907)
Actor: SOCIEDAD P&P CONSTRUCCIONES Y OTROS
Demandado: DISTRITO CAPITAL - SECRETARÍA DE EDUCACIÓN
Referencia: APELACIÓN SENTENCIA - ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES
Temas: LIQUIDACIÓN BILATERAL DEL CONTRATO - Salvedades / EQUILIBRIO ECONÓMICO DEL CONTRATO E INCUMPLIMIENTO CONTRACTUAL - Diferencias / MAYOR PERMANENCIA EN OBRA - Prórroga y Suspensión del plazo contractual / PAGO DE ANTICIPO - Sujeto al plan anual de caja / MAYORES CANTIDADES DE OBRA Y OBRAS ADICIONALES - Contrato a precio global - Ausencia de demostración.
Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia del seis (06) de febrero de dos mil catorce (2014), dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Tercera - Subsección B, mediante la cual se dispuso:
“PRIMERO. - DECLARAR de oficio la CADUCIDAD de la acción de las pretensiones principales de la demanda, por las razones antes expuestas.
“SEGUNDO. - NEGAR las pretensiones de la demanda.
“TERCERO. - Sin condena en costas en esta instancia.
“CUARTO. - Contra la presente sentencia procede el recurso de apelación, de conformidad con el artículo 181 del Código Contencioso Administrativo.
“QUINTO. - Ejecutoriada la presente providencia, liquídense por Secretaría los gastos ordinarios del proceso, y en caso de remanentes devuélvase al interesado. Si pasados dos (2) años no han sido reclamados, decrétese la prescripción a favor de la Nación - Rama Judicial - Consejo Superior de la Judicatura. Lo anterior de conformidad con lo establecido en los artículos 7 y 9 del Acuerdo No. 2552 de 2004 de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura ”.
A N T E C E D E N T E S
1. La demanda
El 13 de octubre de 2011, la sociedad P&P Construcciones S.A., la sociedad Servicios de Arquitectura e Ingeniería SAI S.A.S. y la señora O.P., en calidad de integrantes del consorcio P&P SAI RIVERA, presentaron demanda, en ejercicio de la acción contractual, en la cual solicitaron que se declarara el incumplimiento del Contrato de Obra No. 108 de 2006 por causas imputables a la entidad contratante, Distrito Capital - Secretaría de Educación y el reconocimiento de los perjuicios derivados de la mayor permanencia en obra por las distintas adiciones y suspensiones, así como el pago de las mayores cantidades de obra ejecutada y de los costos de la financiación de obras adicionales ejecutadas sin anticipo, con su respectiva actualización e intereses moratorios.
Los perjuicios reclamados por los anteriores conceptos fueron condensados en la demanda de la siguiente manera:
Mayor permanencia de personal administrativo en período de adiciones.
$307'188.665,54
Mayor permanencia en obra de personal administrativo en período de suspensiones.
$127'920.776,28
Mayor permanencia en obra de personal administrativo en período de liquidación desde el momento en que se debió efectuar hasta la fecha en que se elaboró.
$41'585.528,04
Actualización del costo administrativo por mayor permanencia en obra derivada de las adiciones, suspensiones y tardanza en la liquidación del Contrato No. 108.
$118'330.722,46
Actualización de los precios inicialmente pactados.
$1.138'326.794,78
Actualización de la suma entregada a título de anticipo.
$227'430.707,92
Costos de financiación de las obras adicionales ejecutadas sin anticipo.
$27'612.345,15
Mayor cantidad de obra ejecutada según balance económico.
$766'999.500,28
Actualización de la mayor cantidad de obra ejecutada según balance económico.
$223'263.959,20
Mayor permanencia en obra de equipos y maquinaria por períodos de suspensiones y adiciones.
$132'873.930,43
Actualización del costo de equipos y maquinaria por período de suspensiones y adiciones.
$37'610.215,17
Intereses de mora desde el inicio del proceso de licitación hasta la fecha de la sentencia definitiva.
$63'645.479,00
Utilidad porcentual dejada de percibir por el mayor valor de costo administrativo contractual y la mayor permanencia en obra de personal administrativo en período de adiciones y suspensiones.
$203'427.587,12
Igualmente, a título de pretensiones subsidiarias, la parte demandante solicitó que se declarara la ruptura del equilibrio económico del referido Contrato de Obra No. 108 de 2006 por las mismas razones antes advertidas.
2. Los hechos
En el escrito de demanda, en síntesis, la parte actora narró los siguientes hechos:
2.1. Como resultado de la Licitación Pública No. LP-SED-SED-SPF-047-2006, el 31 de agosto de 2006 el Distrito Capital - Secretaría de Educación y el consorcio P&P SAI Rivera celebraron el Contrato No. 108 de 2006, cuyo objeto consistió en ejecutar, por el sistema de precio global, las obras de construcción del proyecto Rivera del Sur de la localidad de Ciudad Bolívar, de acuerdo con los planos y especificaciones entregados por la entidad, por un valor de $7.664'110.128,41M/cte y un plazo de 330 días calendario.
2.2. Previo a dar inicio a la obra, el contratista presentó ante la entidad recomendaciones y observaciones atinentes a la diferencia entre los planos arquitectónicos y estructurales, a la falta de claridad del diseño y de los detalles de figuración del hierro realizado por la consultoría, a la ausencia de un estudio dirigido a determinar si los recursos destinados eran adecuados para la ejecución del proyecto, a la variación de los diseños entregados en el procedimiento licitatorio y a la ausencia de un plano de implantación del nivel de arranque.
2.3. Se indicó en la demanda que el 14 de septiembre de 2006 la gerencia y la interventoría obligaron al contratista a suscribir el acta de inicio de obra a pesar de que los planos y los diseños entregados por la entidad eran deficientes e incompletos y, además, no habían sido aprobados por las empresas prestadoras de servicios públicos.
2.4. Mediante Acta de Suspensión No. 01 del 29 de septiembre de 2006, las partes acordaron cesar temporalmente la ejecución del Contrato No. 108 de 2006 por 153 días, debido a que para ese momento la entidad contratante no contaba con la licencia de construcción.
2.5. El 6 de febrero de 2007, una vez obtenida la licencia de construcción del proyecto, que fue expedida en esa misma fecha por la Curaduría Urbana No. 3 de Bogotá, las partes reanudaron la ejecución de la obra.
2.6. El 17 de diciembre de 2007, las partes suscribieron la Adición No. 1 al Contrato No. 108, por la cual ampliaron el plazo en 45 días y aumentaron su valor en $400'000.000. Esta adición obedeció a la necesidad de ejecutar actividades no previstas pero necesarias para el desarrollo del objeto contratado.
2.7. El 28 de enero del 2008, las partes suscribieron la Adición No. 2 con el propósito de prorrogar el plazo en 45 días para terminar las obras correspondientes a los bloques H2 y H3, el aula múltiple, las obras exteriores, los juegos infantiles, los parqueaderos y todos aquellos ajustes necesarios para los bloques de aulas previamente entregados.
2.8. El 14 de marzo las partes signaron la Adición No. 3, en la cual convinieron prolongar el término del contrato en 30 días para la ejecución de actividades no previstas, tales como una portería y un cuarto de basuras.
2.9. Por acta del 30 de mayo de 2008, los extremos co-contratantes, por cuarta vez, estipularon ampliar el plazo en 15 días y aumentar su valor en $84'999.935, con el fin de ejecutar obras no previstas inicialmente.
2.10. Se precisa en la demanda que las cantidades y valores de los ítemes no previstos, así como aquellas cantidades que se ejecutaron como producto de los cambios en las especificaciones técnicas y en los diseños, fueron autorizadas y avaladas por la interventoría.
2.11. El 14 de junio de 2008, las partes suscribieron el acta de terminación de la obra.
2.12. Mediante oficio del 7 de julio de 2008, el consorcio contratista reclamó formalmente a la entidad los perjuicios ocasionados a raíz de la tardanza en la ejecución de la obra por la demora en la aprobación de la licencia de construcción, y por la demora en la aprobación de planos y diseños por parte de las empresas de servicios públicos.
2.13. El 15 de octubre de 2009, las partes suscribieron el acta de liquidación bilateral del Contrato No. 108 de 2006.
3. Fundamento de derecho
Como fundamento jurídico de sus pretensiones, la parte actora partió de explicar, desde el punto de vista conceptual, el contrato de obra y el sistema de pago a precio global bajo cuya comprensión sostuvo que si bien esta modalidad suponía la asunción de un mayor riesgo en el desarrollo del proyecto por parte del contratista, ello no se oponía a que se presentara la ruptura del equilibrio económico del negocio jurídico.
Enseguida se refirió al instituto del equilibrio económico del contrato, precisando al efecto que dicha figura hallaba su cimiento en el principio “pacta sunt servanda”, cuya regulación legal se encontraba en el artículo 1602 del Código Civil y que el incumplimiento de las obligaciones contraídas por las partes constituía una causal de ruptura de ese equilibrio.
Al descender lo expuesto al caso concreto observó que en la ejecución del Contrato de Obra No. 108 se presentó la fractura del sinalagma prestacional originada en el comportamiento de la entidad pública, concretada en las siguientes actuaciones y omisiones:
La licencia de construcción se obtuvo por la entidad después de cinco meses de haber iniciado la ejecución de la obra y, pese a ello, no se reajustaron las condiciones económicas pactadas.
Incumplió su obligación de vigilancia y revisión de los planos, cantidades de obra y ejecución del...
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