Sentencia nº 25000-23-26-000-2011-01055-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 12 de Septiembre de 2016
| Ponente | JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA |
| Fecha de Resolución | 12 de Septiembre de 2016 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
SUBSECCION C
Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA
Bogotá D.C. doce (12) de septiembre del dos mil dieciséis (2016).
Radicación número : 25000-23 - 26-000-2011-01055-01(53857)
Actor: NACI O N - MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES
Demandado: R.S.G.
Referencia : ACCI O N DE REPETICI O N ( APELACION SENTENCIA)
Contenido. Descriptor: De acuerdo con la normatividad vigente, Ley 678 de 2001, se confirma la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda por no encontrar probado que el demandado actuó con culpa grave o dolo. Restrictor: Acción de repetición contra funcionario que expidió un acto administrativo de supresión de cargo en la Nación - Ministerio de Relaciones Exteriores - Elementos de procedibilidad de la acción de repetición.
Decide la Subsección a decidir el presente asunto, correspondiente al recurso de apelación promovido por la parte demandante contra la sentencia de 9 de octubre de 2014 dictada por la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que desestimó las pretensiones de la demanda, en atención a la prelación dispuesta por la Sección Tercera para las acciones de repetición mediante Acta No. 15 de 5 de mayo de 2005.
ANTECEDENTES
1.- La demanda
1.1.- Fue presentada el 4 de octubre de 2011 (fls 11-20, c1) por la Nación - Ministerio de Relaciones Exteriores, en ejercicio de la acción de repetición consagrada en el artículo 86 C.C.A., contra R.S.G., con el objeto que se declarara a este último como responsable por los perjuicios ocasionados al Ministerio con el pago ordenado por la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 17 de junio de 2010 dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por L.N.C.S.. Como consecuencia de dicha declaratoria solicitó se condenara al demandado a pagar al Ministerio la suma de ciento quince millones doscientos seis mil setecientos treinta y nueve pesos ($115.206.739).
1.2.- Las pretensiones se fundamentan en los hechos presentados por la parte actora y de los cuales la Sala destaca siguientes:
1.3.- En el año 2004 el Ministerio de Relaciones Exteriores presentó al Departamento Administrativo de la Función Pública estudio técnico dirigido a establecer la planta interna de personal del Ministerio, emitiendo el DAFP concepto favorable.
1.4.- Con fundamento en lo anterior, el P. de la República dictó el Decreto 111 de 21 de enero de 2004 mediante el cual modificó la planta de personal del Ministerio de Relaciones Exteriores y disponiendo el artículo 3° del Decreto que “El Ministro de Relaciones Exteriores mediante Resolución, distribuirá los cargos de la Planta global y ubicará el personal teniendo en cuenta la estructura, los planes, programas y las necesidades de la entidad”.
1.5.- El 23 de enero de 2004 el Director de Talento Humano del Ministerio, R.S.G., informó a L.N.C.S. su retiro de la entidad por supresión del cargo que venía desempeñando informándole de las opciones que prevé la Ley 443 de 1998. Posteriormente el Viceministro de Relaciones Exteriores encargado de las funciones del Despacho de la Ministra mediante Resolución No. 0273 de 30 de enero de 2004 determinó las incorporaciones a la nueva planta de personal, sin incluir allí al señor C.S..
1.6.- Promovió L.N.C.S. acción de nulidad y restablecimiento del derecho solicitando la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio de 23 de enero de 2004 suscrito por el Director de Talento Humano del Ministerio, el reintegro a su cargo y el pago de salarios y demás emolumentos y prestaciones. El 26 de junio de 2008 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró la ineptitud de la demanda por cuanto lo demandado no era susceptible de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, sin embargo, promovida apelación contra lo decidido el 17 de junio de 2010 la Sección Segunda del Consejo de Estado revocó el fallo de instancia, declaró la nulidad del oficio de 23 de enero de 2004 y condenó a la Entidad al reintegro del funcionario y al pago de pago de los sueldos y prestaciones dejados de percibir.
1.7.- Consecuencia de esta condena, el Ministerio profirió la Resolución No. 5209 de 26 de noviembre de 2010 “por la cual se da cumplimiento a una sentencia” y el 1° de diciembre de 2010 pagó once millones ochocientos dieciséis mil trescientos sesenta ($11.816.360) al Seguro Social y ciento tres millones trescientos noventa mil trescientos setenta y nueve ($103.390.379) a L.N.C.S..
2. Actuación procesal en primera instancia.
2.1.- Admitida que fue la demanda, en proveído de 7 de diciembre de 2011 (fls 24-25, c1) y notificada personalmente al demandado, en escrito del 23 de abril de 2012 se le dio contestación a la demanda oponiéndose a sus pretensiones alegando que la supresión de cargos fue realizada por el Director de Talento Humano bajo la Dirección de la Secretaría General y previa reunión con el J. de la Oficina Jurídica y el Jefe de Personal y con el consentimiento del asesor del Programa de Renovación para la Administración Pública, que no puede constituir culpa grave una actuación en la que 20 de 24 autoridades judiciales que la juzgaron la consideraron ajustada a derecho; que la diversidad de los fallos “evidencia que no se trata de una conducta gravemente culposa, sino que, por el contrario, es una diferencia sobre un punto de derecho que no evidencia una grave negligencia” y, finalmente, que no hay lugar a atribuir exclusivamente al Director de Talento Humano culpa grave quien actuó en cumplimiento de un deber legal y donde mediaban directrices señaladas por la Secretaría General.
2.2.- Además, fueron propuestas las excepciones de falta de integración del contradictorio -por cuanto deberían estar todos los que intervinieron en la adopción de la medida y no únicamente respecto de quien tenía la obligación de suscribir los oficios, por lo que se solicitó la vinculación de M.M.S.M.S. General del Ministerio-, inexistencia de dolo o culpa grave en el actuar del funcionario -debido a que la actuación realizada se hizo de buena fe, adelantada con la mayor prudencia y diligencia apoyado en los recursos que se disponían-, estricto cumplimiento de un deber legal -punto en el cual alega el demandado que actuó en cumplimiento de las previsiones del artículo 44 del Decreto 1568 de 1998- y deficiente defensa del Ministerio no imputable al demandado -donde cuestiona la defensa judicial del Ministerio de Relaciones Exteriores al no oponerse a la concesión del recurso de apelación contra el fallo de primer grado en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho primigenia-.
2.3.- Mediante auto de 14 de agosto de 2012 (fls 71-72, c1) confirmado en proveído de 27 de agosto de 2013 (fls 121-122, c1) se desestimó el llamamiento en garantía deprecado por la parte accionada; seguidamente mediante auto de 28 de enero de 2014 (fl 134-136, c1) se dio inicio al periodo probatorio y, finalmente, en auto de 16 de septiembre de 2014 se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión, oportunidad aprovechada por ambas partes (163-168 y 169-182, c1). El Agente del Ministerio Público guardó silencio.
3.- Sentencia de primera instancia.
El 9 de octubre de 2014 (fls 194-202, c1) se dictó sentencia en la que se desestimaron las pretensiones de la demanda.
Luego de encontrar acreditados los elementos objetivos consistentes en la calidad de funcionario o ex funcionario del demandado, la existencia de una sentencia condenatoria contra la entidad demandante y el pago efectivo de la indemnización, el a-quo detuvo su análisis en punto a la existencia de culpa grave o dolo, donde consideró que quien impartió las órdenes para elaborar las comunicaciones de supresión fue la Secretaría General del Ministerio y las notificaciones se realizaron conforme a criterios de interpretación legal con que contaba la entidad en ese momento; además, añadió que para la fecha en que se expidió el Decreto No. 111 de 21 de enero de 2004, que suprimió cargos de la planta de personal de la entidad, existía un vacío legal respecto de cómo se debía comunicar esta supresión a los empleados de planta, pues la ley 909 entró a regir el 23 de septiembre de 2004, por lo que no resultaba aplicable para el caso.
Por tales razones concluyó que no existía prueba de la conducta dolosa o gravemente culposa del demandado.
4.- Recurso de apelación.
Contra lo así resuelto la parte demandante (fls 204-210, c1) se alzó mediante recurso de apelación, impugnación que fue concedida por el a-quo en auto de 17 de febrero de 2015 (fl 212, c1).
El recurrente alegó que en el caso debió declararse probada la culpa grave del demandado, pues una vez demostrada la existencia de alguna de las presunciones que establece la Ley 678 de 2001 “el juez administrativo deberá asumir como probado que el comportamiento del agente público fue realizado con culpa grave”, siendo que en este caso se configuran los supuestos de los numerales 1° y 2° del artículo 6° de la citada Ley, pues, por una parte existió violación manifiesta e inexcusable de las normas de derecho, por cuanto R.S.G. en tanto Director de Talento Humano del Ministerio debía conocer cuál era el límite de las competencias de su cargo y, por otro tanto, hubo una omisión de las formas sustanciales o de la esencia para la validez de los actos administrativos determinada por error inexcusable, punto en el cual alega que “se deduce que la esencia del acto administrativo del 23 de enero de 2004 (…) debía ser suscrito posteriormente a la expedición del Decreto 111 de 2004 por ser este último el acto administrativo primigenio y creador de la situación jurídica en la cual se suprimió el cargo del entonces demandante…”. Deprecó, en consecuencia, se accediera a la declaratoria de responsabilidad del funcionario demandado.
5.- Actuación...
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