Sentencia nº 11001-03-15-000-2004-00662-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - Sala Especial de Revisión, de 6 de Septiembre de 2016
| Ponente | MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO |
| Fecha de Resolución | 6 de Septiembre de 2016 |
| Emisor | Sala Especial de Revisión |
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SALA QUINCE ESPECIAL DE DECISIÓN
Consejera p onente: M.C.R. LASSO
Bogotá, D.C, seis (6) de septiembre de dos mil dieciséis (2016)
Radicación número : 11001-03-15-000-2004-00662-00 (S)
Actor: C.F.R.
Decide la Sala el recurso extraordinario de súplica interpuesto por la actora el 31 de marzo de 2004 contra la sentencia del 26 de febrero de 2004, proferida por la Sección Cuarta de esta Corporación, que revocó la sentencia del 30 de julio de 2002 , dictada por el Tribunal Administrativo del Meta.
I. ANTECEDENTES
1.1. LA DEMANDA
La señora C.F.R., en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó declarar la nulidad de las siguientes resoluciones de la junta directiva del Instituto de Valorización Departamental del Meta - INVALMETA:
Resolución 020 de 1996 (20 de noviembre) por medio de la cual se ordenó la obra “Pavimentación Catama - Caños Negros K 10-600 al K 25-000”
Resolución 006 de 1997 (24 de febrero) por medio de la cual se liquidó y distribuyó provisionalmente la contribución por valorización de la “carpeta asfáltica, que hace parte de la pavimentación Catama K 10-600 al K 25-000”.
Resolución 002 de 1998 (28 de octubre) por medio de la cual se modificó la Resolución 006 de 1997 (24 de febrero).
Resolución 010 de 1999 (27 de septiembre) por medio de la cual se rechazó el recurso de reposición interpuesto y se declaró agotada la vía gubernativa.
A título de restablecimiento del derecho, la demandante solicitó que se declare que como propietaria del inmueble “Canadá”, ubicado en el municipio de Villavicencio, con matrícula inmobiliaria No. 230-27637 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del mismo municipio, no está obligada a realizar pagos por concepto de la contribución de valorización ordenada por los actos administrativos acusados. Además, la demandante solicitó que se ordene la cancelación de la deuda que se le atribuya en los registros contables de la entidad demandada, por concepto de la contribución de valorización. Adicionalmente, que se ordene la cancelación del gravamen real que sobre el inmueble “Canadá” se ha decretado y el cual ha sido registrado en el correspondiente folio de matrícula inmobiliaria. Por último, la accionante solicitó ordenar a la entidad demandada, el reintegro de los valores que la demandante haya cancelado por concepto de la contribución ordenada por los actos demandados, reintegro que debe hacerse indexando la suma correspondiente al momento en que efectivamente se haga la devolución.
Hechos
Mediante Resolución 020 de 1996 (20 de noviembre), la junta directiva del Instituto de Valorización Departamental del Meta - INVALMETA, ordenó la construcción de la obra de “pavimentación Catama Caños Negros K 10 + 600 al K 25 + 000”, sin que en su motivación se indicara la norma base de su expedición.
Posteriormente, a través de la Resolución 006 de 1997 (24 de febrero), la junta directiva de INVALMETA liquidó y distribuyó provisionalmente la contribución por valorización de “la carpeta asfáltica que hace parte de la pavimentación Catama K 10 + 600 al 25 + 000”, usando como fundamento las Ordenanzas 019 de 1971, 034 de 1989, así como el Decreto Departamental 185 de 1990. Los artículos 10 y 11 del decreto mencionado fueron el sustento jurídico de la Resolución 020 de 1996 (20 de noviembre), de acuerdo con el numeral 3 de la parte considerativa de la Resolución 006 de 1997 (24 de febrero).
A continuación, fue expedida la Resolución 002 de 1998 (28 de octubre), por medio de la cual se modificaron los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 8 y 9, al tiempo que se derogaron los artículos 3 y 7 de la Resolución 006 de 1997 (24 de febrero). Igualmente, la Resolución 002 de 1998 (28 de octubre) distribuyó y liquidó la contribución de valorización, fijándole a la actora la suma de dos millones cincuenta mil con veintiún pesos (2.050.021) por concepto de tal valorización, como propietaria del predio “Canadá”.
Según la demandante, las Resoluciones 020 de 1996, 006 de 1997 y 002 de 1998 no le fueron notificadas personalmente. Adicionalmente, el Decreto Departamental 185 de 1990 no fue publicado en la Gaceta Departamental.
La Resolución 002 de 1998 fue registrada por INVALMETA en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Villavicencio, en el folio de matrícula inmobiliaria del predio “Canadá”, con lo cual el inmueble salió del comercio, hecho que generó perjuicios materiales a la demandante.
INVALMETA ha venido cobrando las cuotas en que dividió la contribución por valorización mediante tres facturas. A la última factura adjuntó una comunicación en donde indicó que la obligación sería cobrada por vía coactiva fiscal (artículos 181 y 182 del Decreto 1222 de 1986).
La demandante presentó recurso de reposición contra las Resoluciones 020 de 1996, 006 de 1997 y 002 de 1998, el cual fue rechazado mediante la Resolución 010 de 1999 (27 de septiembre) por extemporáneo, sin señalarse la fecha en que tales actos fueron notificados personalmente y tampoco la fecha en que quedaron ejecutoriados. A la fecha de presentación de la demanda, la obra ordenada mediante la Resolución 020 de 1996 no había empezado a ejecutarse.
Normas violadas y concepto de violación
La actora consideró violados los artículos 29, 209, 300 numeral 4, y 338 de la Constitución. A continuación se resumen los argumentos de la demanda:
En primer lugar, las Resoluciones 020 de 1996, 006 de 1997 y 002 de 1998 fueron expedidas por el Instituto de Valorización Departamental del Meta - INVALMETA con base en el Decreto Departamental 185 de 1990, norma que no fue publicada en la Gaceta Departamental y que por tanto no es obligatoria para los particulares, teniendo en cuenta los artículos 43 del Código Contencioso Administrativo anterior y 209 de la Constitución. Como las resoluciones atacadas se fundamentan en una norma no obligatoria dichas resoluciones son nulas.
Segundo, la junta directiva de INVALMETA ordenó la obra, decidió sobre la distribución y liquidación de la contribución de valorización, con base en los artículos 3, 4 y 10 del Decreto Departamental 185 de 1990. De esta forma, INVALMETA vulneró los artículos 300 numeral 4 y 338 constitucionales, según los cuales, las decisiones contenidas en los actos acusados, son de competencia exclusiva e indelegable de las asambleas departamentales.
Tercero, el artículo 4 de la Constitución Colombiana señala que ella es norma de normas y que en todo caso de incompatibilidad entre la constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las normas constitucionales. Considerando que tanto el Decreto Departamental 185 de 1990 como las resoluciones demandadas vulneran la Constitución, estos deben se declarados inconstitucionales.
Por último, INVALMETA violó el derecho al debido proceso al expedir las normas atacadas ignorando las formas procesales previstas en el ordenamiento jurídico. Las irregularidades procesales son:
La obra de pavimentación del sector CATAMA - CAÑOS NEGROS ordenada por la Resolución 020 de 1996 (20 de noviembre), no está dentro de los casos objeto de la contribución de valorización indicados por el artículo 10 de Decreto Departamental 185 de 1990.
Según el artículo 11 del Decreto Departamental 185 de 1990, antes de decidir sobre la construcción de una obra, se debe obtener concepto favorable de planeación departamental, el cual no obra en el expediente de la actuación administrativa.
También se vulneró el artículo 11 del Decreto Departamental 185 de 1990 porque no se publicó el aviso para que los propietarios o poseedores denunciaran sus predios.
De acuerdo con el artículo 19 del Decreto Departamental 185 de 1990, la convocatoria a la asamblea de propietarios y poseedores debe realizarse mediante avisos que deben publicarse en un periódico de amplia circulación diaria en el departamento. Igualmente, mediante avisos publicados en una emisora y/o medios de comunicación, con una antelación no menor a 10 días hábiles a la fecha fijada para la elección de representantes de los propietarios y/o poseedores de los predios ubicados en la zona de influencia. El mismo artículo ordena la fijación de avisos en las oficinas de INVALMETA, las alcaldías municipales e inspecciones de la zona afectada por la contribución. En el presente caso, estos procedimientos no se realizaron de la forma indicada.
El artículo 20 del Decreto Departamental 185 de 1990 prevé un censo preliminar. INVALMETA tampoco dio cumplimiento a este artículo.
El gerente de INVALMETA omitió reglamentar la composición de la junta de representantes de propietarios y/o poseedores, como lo ordena el artículo 21 inciso 2 del Decreto Departamental 185 de 1990.
Mediante la Resolución 002 de 1998 (28 de octubre) se modificó la zona afectada por la contribución de valorización, sin que se cumpliera con el procedimiento del artículo 22 del Decreto Departamental 185 de 1990.
La asamblea de propietarios y/o poseedores y las decisiones allí tomadas están viciadas de nulidad porque vulneraron los artículos 23 y 35 del Decreto Departamental 185 de 1990. Por un lado, se permitió la intervención de personas que representaban inmuebles que no hacían parte del listado de predios afectados por la valorización. Por otro, se permitió la participación de personas que sin ser propietarias no acreditaron la representación o poder para actuar en la asamblea. Así mismo, en los casos de copropiedad no se acreditó la representación de la totalidad de los copropietarios y en el caso de las sociedades no existe prueba que acredite su existencia y representación legal.
Teniendo en cuenta el artículo 36 del Decreto Departamental 185 de 1990, la secretaría de la asamblea de propietarios y/o poseedores es ejercida por la secretaría de...
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