Sentencia nº 11001-03-15-000-2004-01699-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - Sala Especial de Revisión, de 6 de Septiembre de 2016
| Fecha | 06 Septiembre 2016 |
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SALA QUINCE ESPECIAL DE DECISIÓN
Consejera p onente: M.C.R. LASSO
Bogotá, D.C., seis (6) de septiembre de dos mil dos mil dieciséis (2016)
Radicación número : 11001-03-15-000-2004-01699-00 (S)
Actor: S.A.M.R.
Decide la Sala el recurso extraordinario de súplica interpuesto por la actora el 3 de septiembre de 2004 contra la sentencia de 11 de marzo de 2004, proferida por la Sección Segunda - Subsección A de esta Corporación, que confirmó la sentencia del 13 de septiembre de 2002, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda - Subsección B.
I. ANTECEDENTES
1.1. LA DEMANDA
La señora S.A.M.R., en ejerciciode la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó la nulidad de las Resoluciones 00587 y 02315 de 1999 (del 1ro. de febrero y del 7 de mayo respectivamente), expedidas por la Contraloría General de la Nación. En consecuencia, a título de restablecimiento, la actora solicitó ordenar a la Nación - Contraloría General de la República lo siguiente: (i) R. al cargo de auditor especial, nivel ejecutivo, grado 6 o en su defecto a otro igual, similar o superior categoría; o en subsidio, solicitó ser reintegrada al cargo de profesional universitario, nivel profesional, grado 11 o a otro de igual, similar o superior categoría. (ii) Pagarle los sueldos, prestaciones sociales, emolumentos, haberes, dotaciones, teniendo en cuenta los aumentos salariales y prestacionales asignados al cargo desde el momento de su retiro hasta cuando fuese reintegrada. (iii) Pagarle los intereses de conformidad con el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo anterior, lo mismo que el reajuste monetario de lo que se le deba. (iv) C. y agencias del proceso. (v) Que se declare que no hay solución de continuidad entre el día del retiro y la fecha del reintegro.
Hechos
La accionante estuvo vinculada a la Contraloría General de la República durante varios años, hasta que fue declarada insubsistente como auditora especial, nivel ejecutivo, grado 6, de la auditoría especial de minerales de Colombia, el 29 de junio de 1993. Por considerar que su remoción había sido ilegal e injusta, promovió acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
Esta correspondió a la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la cual emitió fallo a su favor el 18 de octubre de 1996. Esta decisión judicial fue apelada y posteriormente confirmada por el Consejo de Estado el 26 de junio de 1997, mediante decisión que quedó ejecutoriada el 12 de agosto de 1997.
El 7 de octubre de 1997, la Contraloría General de la República expidió la Resolución 06714, mediante la cual ordenó su reintegro al cargo de profesional universitario, nivel profesional, grado 11, en la unidad de acciones fiscales y jurídicas de la dirección seccional Bogotá - Cundinamarca. Esta decisión fue notificada a la demandante el 18 de noviembre de 1997.
El 20 de noviembre de 1997, la actora repuso la Resolución 06714 de 1997 (7 de octubre). El 12 de diciembre de 1997 recibió una comunicación en la que dice: “Esta resolución rige a partir de la fecha de su expedición y constituye un acto de ejecución de una sentencia judicial, por lo que no procede recurso alguno por vía gubernativa, la que se entiende agotada”. En cualquier caso, a juicio de la actora, el recurso de reposición interpuesto nunca fue resuelto.
Ante el supuesto silencio, la accionante formuló una petición el 17 de noviembre de 1998, por medio de la cual solicitó el reintegro así como el pago de varios conceptos. El 10 de diciembre del mismo año, la demandante recibió una comunicación del jefe de la oficina jurídica de la Contraloría General de la República, por medio de la cual se le informó que la petición había sido remitida a la oficina de administración de carrera para que dicha oficina tomara una decisión de fondo.
El 21 de diciembre de 1998, el jefe de la oficina jurídica de la Contraloría General de la República respondió que la solicitud de la actora no era procedente porque en este caso, no se configuraban las causales de los artículos 69 y 73 del Código Contencioso Administrativo anterior.
El 11 de febrero de 1999, la Contraloría General de la República expidió la Resolución 00587, ordenando la vacancia del cargo por abandono. El 1 de marzo de 1999, la demandante interpuso el recurso de reposición contra esta decisión.
Mediante Resolución 02315 de 1999 (7 de mayo), fue resuelta la reposición contra la decisión del 11 de febrero. El 18 de mayo de 1999 fue notificada esta decisión.
El 14 de julio de 1999, la demandante pidió copias auténticas de las Resoluciones 00587 y 02315 de 1999 (del 11 de febrero y 7 de mayo respectivamente), sin que haya sido posible obtenerlas hasta la fecha de presentación de la demanda.
Normas violadas y concepto de violación
La actora señaló como causales de nulidad la falsa motivación y la irregularidad en la expedición de los actos acusados, teniendo en cuenta el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo anterior.
Falsa motivación en la expedición de los actos administrativos
Se acusaron las Resoluciones 00587 y 02315 de 1999 (expedidas el 1ro. de febrero y el 7 de mayo respectivamente) por falsa motivación. Dichas resoluciones vulneraron el artículo 25 del Decreto Ley 2400 de 1968, los artículos 59, 126 y 127 del Decreto 1950 de 1973, los artículos 102, 105 y 150 de la Ley 106 de 1993, así como los artículos 1, 2, 4, 13, 25, 53, 125 y 268 numeral 10 de la Constitución.
En primer lugar, se dio por establecido que la Resolución 06714 de 1997 (7 de octubre) cumplió la sentencia judicial que ordenó el reintegro de la actora al mismo cargo o a otro de igual o superior categoría. El cargo de la demandante era de auditora especial, nivel ejecutivo, grado 06 de la auditoría especial. Por el contrario, la Resolución 06714 de 1997 (7 de octubre) ordenó reincorporar a la accionante a un cargo inferior, es decir, al cargo de profesional universitario, nivel profesional, grado 11. Lo anterior, teniendo en cuenta el artículo 105 de la Ley 106 de 1993.
Segundo, se dio por cierto que hubo abandono del cargo, con lo cual se vulneró el artículo 126 del Decreto 1950 de 1973. Según dicho artículo, “El abandono del cargo se produce cuando un empleado sin justa causa deje de concurrir al trabajo por 3 días consecutivos.” En el presente caso, la demandante no fue reintegrada a un cargo de igual o superior categoría, ella manifestó su inconformidad, no lo aceptó y mucho menos se posesionó. El inconformismo de la accionante consta en los escritos del jefe de la oficina de administración de carrera administrativa del 20 de noviembre de 1997 y del 12 de diciembre de 1997. De este modo, la accionante no podía abandonar un cargo que no ocupaba. En consecuencia, la resolución atacada se equivoca cuando da por cierto el abandono de un cargo que la demandante nunca aceptó y en el cual no se posesionó. El Consejo de Estado ha manifestado que en los casos de reintegro no es necesaria una nueva posesión. Teniendo en cuenta que a la accionante se le estaba otorgando un cargo de inferior categoría al que ella tenía, si era necesario obtener su consentimiento.
Tercero, la administración consideró, erróneamente, que el artículo 150 de la Ley 106 de 1993 era aplicable al caso concreto, cuando el objeto de tal artículo, nada tiene que ver con la materia del caso concreto. De hecho, el artículo 150 prevé normas sobre la administración del personal de la Contraloría General de la República, en particular, sobre la capacitación, el adiestramiento y el perfeccionamiento.
Cuarto, la Resolución 03458 de 1994 (6 de Mayo) reglamentó la Ley 106 de 1993. La materia tratada en dicha resolución es diferente a la materia de las resoluciones atacadas.
Quinto, la administración dio por cierto que hubo abandono del cargo el 18 de noviembre de 1997, lo cual era imposible porque la demandante se notificó ese día sobre la resolución que presuntamente cumplía lo ordenado por la jurisdicción administrativa. En sana lógica, no podía ser que el mismo 18 de noviembre de 1997 se configurara su supuesta falta al trabajo por 3 días.
Sexto, la administración dio por cierto que no existían documentos en la entidad demandada que justificaran la ausencia de la demandante desde el 18 de noviembre de 1997. Bastaba examinar el recurso de reposición presentado por la demandante una vez le fue notificada la decisión de reincorporación.
Irregularidad en la expedición de los actos administrativos
Se demandaron las Resoluciones 00587 y 02315 de 1999 (1o de febrero y 7 de mayo respectivamente) por haber sido expedidas irregularmente, puesto que quebrantaron los artículos 2 y 6 del Decreto 400 de 1968, los artículos 59, 126 y 127 del Decreto 1950 de 1973, el artículo 4 numeral 4 y el artículo 34 del Código Contencioso Administrativo anterior, el artículo 5 de la Ley 58 de 1982, así como los artículos 1, 2, 3, 4, 25, 29, 53 y 125 de la Constitución.
El acto que declara la vacancia por abandono es un acto reglado, tal y como se desprende del artículo 127 del Decreto 1950 de 1973 que, expresamente consagra la comprobación del hecho, previos los procedimientos legales. Esta norma se sustenta en los principios de legalidad y de contradicción, así como en el derecho a la defensa.
Ahora bien, en el caso del abandono del cargo no existe procedimiento especial para tramitarlo. Por ello es necesario acudir a la norma general del artículo 1 inciso 2 del Código Contencioso Administrativo anterior, según el cual, los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales se regirán por estas, y en lo no previsto en ellas se aplicarán las normas de parte compatibles. En el mismo sentido, el artículo 5 de la Ley 58 de 1982 establece que a falta de procedimiento especial, las actuaciones...
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