Sentencia nº 11001-03-15-000-2005-00317-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - Sala Especial de Revisión, de 6 de Septiembre de 2016 - Jurisprudencia - VLEX 658121801

Sentencia nº 11001-03-15-000-2005-00317-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - Sala Especial de Revisión, de 6 de Septiembre de 2016

PonenteMARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO
Fecha de Resolución 6 de Septiembre de 2016
EmisorSala Especial de Revisión

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA QUINCE ESPECIAL DE DECISIÓN

Consejera p onente: M.C.R. LASSO

Bogotá, D.C., seis (6) de septiembre de dos mil dieciséis (2016)

Radicación número : 11001-03-15-000-2005-00317-00 (S)

Actor : TEXAS PETROLEUM COMPANY Y EMPRESA COLO MBIANA DE PETROLEOS - ECOPETROL

Decide la Sala el recurso extraordinario de súplica interpuesto por el municipio de Manaure (Guajira) el 10 de febrero de 2005 contra la sentencia del 25 de noviembre de 2004, proferida por la Sección Cuarta de esta Corporación, que revocó las sentencias del 23 de mayo de 2002 del Tribunal Administrativo de la Guajira.

ANTECEDENTES

LA DEMANDA

Hechos

La Empresa Colombiana de Petróleos - ECOPETROL y la sociedad Texas Petroleum Company celebraron un contrato de asociación el 31 de mayo de 1974, cuyo objeto fue la exploración del área contratada y la explotación del petróleo (incluyendo gas asociado y no asociado) que pudiera encontrarse en dicha área.

La asociación ECOPETROL - TEXAS PETROLEUM COMPANY, por una parte, y la sociedad Promotora de la Interconexión de los Gaseoductos de la Costa Atlántica S.A. - PROMIGAS, por la otra, celebraron un contrato de venta de gas natural de los campos de gas natural de Ballena, Riohacha y Chuchupa el 9 de agosto de 1976.

Posteriormente, ECOPETROL y PROMIGAS celebraron un contrato el 21 de diciembre de 1984, según el cual, la primera se comprometió a entregar a la segunda y ésta a recibir y a transportar, el gas proveniente de los campos de gas natural B., Riohacha y Chuchupa situados en la costa atlántica del Departamento de la Guajira.

La Tesorería del municipio de Manaure (Guajira) expidió la Resolución 015 del 18 de septiembre de 1997, ordenando oficiosamente la inscripción de Texas Petroleum Company como sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio, avisos y tableros, por actividad industrial, de conformidad con los Acuerdos Municipales 006 de 1983 y 022 de 1988, con efectos desde el 1ro. de enero de 1984, teniendo en cuenta que la citada empresa venía ejerciendo actividades industriales desde la misma fecha, en la proporción que le correspondió del contrato de asociación TEXAS - ECOPETROL, esto es, en un porcentaje del 40% sobre las ventas del gas natural. Texas Petroleum Comany interpuso los correspondientes recursos de reposición y apelación.

Previa decisión del recurso de apelación, la Tesorería del municipio de Manaure (Guajira), mediante Auto del 16 de abril de 1998, ordenó la práctica de una inspección ocular a las instalaciones de la estación Ballena o planta de tratamiento, con intervención de peritos, designando en tal calidad a la Asociación Colombiana de Ingenieros Mecánicos de la Universidad Nacional de Colombia, con participación e intervención de personal de Texas Petroleum Company, para establecer cual era el proceso al que estaba sometido el gas natural extraído del lecho marino y de los campos en tierra. La diligencia se practicó el 24 de julio de 1998 y el concepto técnico de los peritos se rindió el 6 de agosto del mismo año, del cual se dio traslado al municipio recurrente quien no lo objetó.

Por medio de la Resolución 017 del 12 de noviembre de 1998, notificada por edicto desfijado el 15 de diciembre de 1998, se decidió el recurso de apelación confirmando los artículos 1 y 2 de la Resolución 015 del 18 de septiembre de 1997.

Con base en el anterior precedente, la Tesorería del municipio de Manaure (Guajira) emitió la Resolución 016 del 18 de septiembre de 1997, por la cual ordenó la inscripción oficiosa de la Empresa Colombiana de Petróleos - ECOPETROL, como sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio por actividad industrial, con efectos desde el 1ro. de enero de 1984, en la proporción que correspondía a dicha empresa en el contrato de asociación TEXAS - ECOPETROL, es decir el 60%. Contra esta resolución, ECOPETROL interpuso recurso de reposición y en subsidio el de apelación.

El recurso de reposición fue resuelto mediante la Resolución 004 del 5 de marzo de 1998, en el sentido de confirmar el artículo primero, salvo en cuanto a la base gravable que se fijó en el 40% de las ventas brutas de gas natural. Además, se modificó el artículo 2 en el sentido de ordenar la práctica de liquidación de aforo, una vez agotada la vía gubernativa. El recurso de apelación fue resuelto mediante la Resolución 027 del 19 de noviembre de 1998, donde se confirmó el artículo 1 de la Resolución 016 del 18 de septiembre de 1997, con la modificación hecha al mismo artículo por la Resolución 004 del 5 de marzo de 1998, y se revocó en cuanto a la efectividad de los efectos fiscales a partir de enero de 1984, para en su lugar ordenar que por Tesorería, se liquidaran los impuestos adeudados, siguiendo el procedimiento del Estatuto Tributario Nacional.

La Texas Petroleum Company solicitó al Tribunal Administrativo de la Guajira la nulidad de las Resoluciones 015 del 18 de septiembre de 1997, por la cual se hizo la inscripción oficiosa como sujeto pasivo de Texas Petroleum Company; 025 del 22 de diciembre de 1997, que decidió el recurso de reposición y 017 del 12 de noviembre de 1998, que decidió el recurso de apelación. Como consecuencia de lo anterior, solicitó declarar que la compañía no es sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio ante el municipio de Manaure (Guajira), por la actividad desarrollada en la estación Ballena. Los cargos de la demanda se resumen a continuación:

1.1.2. V. de procedimiento

El municipio de Manaure (Guajira) ordenó la inscripción oficiosa de Texas Petroleum Company como sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio, sin que previamente se hubiesen emitido los informes de las Secretarías de Gobierno y Hacienda del municipio, tal y como lo dispone el artículo 24 del Acuerdo Municipal 022 de 1989.

Además, aunque la Tesorería municipal invocó la aplicación del Estatuto Tributario Nacional, apoyándose en la remisión del artículo 66 de la Ley 383 de 1997, dicha Tesorería no siguió el procedimiento previsto en el estatuto y que comprende tanto el emplazamiento para declarar como la liquidación de aforo.

Adicionalmente, la norma procesal aplicable a las actuaciones realizadas en materia de impuestos municipales, actividades que se inicien con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 383 de 1997, es el Estatuto Tributario. Sin embargo, los términos que estaban corriendo para la firmeza de las obligaciones con la administración local, se rigen por la norma vigente al inicio del término, que según el artículo 28 del Acuerdo Municipal 006 de 1995 era de 2 años, contados a partir de la fecha en que la declaración debió ser presentada.

1.1.3. Ausencia del hecho generador y de la base gravable

En el presente caso, los elementos del gravamen por la supuesta actividad industrial de extracción de gas natural en la estación Ballena serían: (i) Materia imponible: La explotación o extracción de gas natural de los pozos. (ii) Hecho generador: La percepción de ingresos por la venta del gas natural extraído. (iii) Base gravable: ingresos totales anuales por la comercialización del gas natural extraído de los pozos. (iv) Tarifa: Cero. Lo anterior, porque conforme al artículo 360 de la Constitución, la explotación de un recurso natural no renovable causa una contraprestación económica para el Estado a título de regalía.

Así mismo, la Ley 14 de 1983, en su artículo 39, establece la prohibición de gravar las explotaciones de recursos naturales no renovables, cuya constitucionalidad se declaró mediante la sentencia C-335 de 1996. Como las regalías son del 12% de los ingresos brutos, porcentaje superior al que corresponde a la actividad industrial, cuyo tope máximo es el 7% de los ingresos brutos según la citada norma, se concluyó que los dos gravámenes no son compatibles. No sobra recordar que la prohibición aquí descrita está prevista en el artículo 27 de la Ley 141 de 1994, declarada exequible mediante la sentencia C-567 de 1995.

En el caso de la supuesta actividad de deshidratación del gas natural, los elementos son los siguientes: (i) Materia imponible: Proceso de deshidratación y de compresión del gas natural extraído de los pozos, realizado en la estación Ballena, de propiedad de Texas Petroleum Company y en las plantas de Glicol de propiedad de PROMIGAS Y CENTREGAS. (ii) Hecho generador: No existen ingresos por esta actividad porque Texas Petroleum Company solo percibe ingresos por la venta del gas natural extraído cuando lo vende en el punto de entrega.

Ahora bien, el municipio de Manaure (Guajira) pretende dividir en dos la actividad industrial de extracción de gas natural, que es indivisible porque inicia con la extracción del gas de los pozos naturales, continúa con la limpieza y deshidratación del mismo a cargo de terceras personas y, termina con la venta del gas en los medidores ubicados en las plantas de Glicol, razón por la cual se perciben ingresos por una sola vez y por una sola operación.

Por último, la actividad que se realiza en la estación Ballena no corresponde a una actividad industrial según los artículos 34 de la Ley 14 de 1983, 197 del Decreto 1333 de 1986 y 16 del Acuerdo Municipal 022 de 1989, porque no implica un cambio ni en la naturaleza, ni en la composición del gas natural extraído del yacimiento, es decir, no implica la transformación de un bien en otro, sino que el hidrocarburo deshidratado conserva sus propiedades.

1.1.4. Incompatibilidad de las regalías con los impuestos

La interpretación que el municipio de Manaure (Guajira) dio a la sentencia C-221 de 1997, es inaceptable porque parte de un supuesto falso. El supuesto falso es que en la actividad industrial de extracción de gas, es posible gravar las distintas etapas del mismo proceso y en consecuencia, el impuesto de industria y comercio no se estaría...

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