Auto nº 11001-03-06-000-2016-00039-00 de Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil, de 19 de Agosto de 2016
| Ponente | EDGAR GONZALEZ LOPEZ |
| Fecha de Resolución | 19 de Agosto de 2016 |
| Emisor | Sala de Consulta y Servicio Civil |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejero ponente: EDGAR GONZALEZ LOPEZ
Bogotá, D.C., diecinueve (19) de agosto de dos mil dieciséis (2016)
Radicación número : 11001-03-06-000-2016-00039-00(C)
Actor: CONTRALORIA GENERAL DE CALDAS
La S. de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39, en concordancia con el 112 numeral 10 del Código de Procedimiento A.istrativo y de lo Contencioso A.istrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, resuelve el conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre la Contraloría G.al de C., quien lo promueve, y la Contraloría G.al de la República, con el objeto de determinar cuál es el organismo estatal competente para ejercer el control y la vigilancia fiscales sobre la Cooperativa Multiactiva de Desarrollo Social y de Entidades de Salud de C. y Q.dío - COODESCA, en adelante COODESCA.
ANTECEDENTES
Con base en la solicitud de solución del conflicto de competencias administrativas, presentada por la Contraloría G.al de C. por medio de apoderado, los antecedentes se pueden sintetizar en la siguiente forma:
1. La Asamblea Departamental de C., mediante la Ordenanza No. 23 aprobada el 29 de noviembre de 1989 y sancionada por el señor Gobernador el 7 de diciembre de 1987 (sic, debe ser 1989), “Por la cual se autoriza la creación de una Empresa en la forma de A.istración Pública Cooperativa”, autorizó a los Hospitales y Centros de Salud del Departamento y del Servicio Seccional de Salud para constituir una empresa cooperativa con autonomía administrativa y financiera. Lo hizo de manera breve en sus dos primeros artículos, a saber:
“A.culo primero: Autorízase la creación de la E mpresa en la forma de A dministración Pública Cooperativa , de los Hospitales, C entros de Salud del Departamento de C. y Serv i c io S eccional de S alud ” .
“A.culo segundo: La Empresa que se crea tendrá autonomía administrativa, económica y financiera compatible con su naturaleza y calidades del sector cooperativo” (F.s 13 y 14).
2. El 1º de julio de 1989, es decir, llama la atención la S., cinco (5) meses y seis (6) días antes de la expedición dela Ordenanza, mencionada en el punto anterior, que les daba la autorización para crear la cooperativa, se constituyó la “Cooperativa de Entidades de Salud de Caldas - COODESCA”, por los Hospitales y Centros de Salud de diferentes municipios de C. y una persona jurídica de derecho privado.
Ese día se firmó el acta de constitución por parte de los Directores y representantes legales de tales instituciones, establecimientos públicos en su mayoría, y la representante legal de la persona privada, y se aprobaron los estatutos. Se fijó como domicilio de la cooperativa la ciudad de Manizales y se estipuló que cada uno de los socios fundadores debía suscribir y pagar un total de cien (100) certificados de aportación por un valor de diez mil pesos ($10.000.oo) cada uno (F.s 23 a 29).
3. De acuerdo con los actuales estatutos, según el certificado de la Cámara de Comercio de Manizales de fecha 24 de febrero de 2016, aportado por el organismo promotor del conflicto (F.s 8 a 12 vto.), el objeto social de esta cooperativa es el siguiente:
“Objeto.- El objeto social del acuerdo cooperativo de COODESCA es contribuir al desarrollo económico, social, cultural y ambiental d e sus asociados personas naturales y al desarrollo empresarial de las entidades jurídicas igualmente asociadas, mediante la producción, tra nsformación, comercialización, adecuación, elaboración, innovación o adaptación de bienes y la prestación de servicios , propiciando entre todos sus miembros la ayuda recíproca y afianzando lazos de solidaridad e integración asociativa con responsabilidad, social, a favor de sus asociado s , ben e ficiarios, comunidad del entorno de la salud y la comunidad en general con quien COODESCA pueda cumplir con su objeto social ” (F. 8 vto.).
4. En el acta de constitución se expresó que la cooperativa se regía por las disposiciones de la Ley 79 de 1988 y su decreto reglamentario, para las empresas de servicios en la forma de administración pública cooperativa (F. 26). A este respecto el artículo 130 de la mencionada ley dispuso:
“ A.culo 130. Las empresas de servicios en las formas de administraciones públicas cooperativas, establecidas por la N ación, los departamentos, intendencias y comisarías y los municipios o distritos municipales, median te leyes, ordenanzas o acuerdos, serán consideradas como formas asociativas para los efectos de este título y podrán constituirse con un mínimo de cinco entidades”.
Y el artículo 2º del Decreto 1482 de 1989 estableció:
“A.culo 2º. Naturaleza y características. Las empresas de servicios en las formas de administraciones públicas cooperativas, que se denominarán administraciones cooperativas, se considerarán como formas asociativas componentes del sector cooperativo y tendrán las siguientes características :
1. Serán de iniciativa de la Nación, los departamentos, las intendencias, las comisarías y los municipios o distritos municipales, mediante leyes, ordenanzas o a cue rdos.
(…)”.
5. El organismo solicitante transcribe los artículos 4º del Decreto Ley 3130 de 1968 y 4º del Decreto Ley 130 de 1976 sobre las entidades descentralizadas indirectas y las sociedades entre entidades públicas, respectivamente, que estaban vigentes para la fecha de constitución de COODESCA, y algunos apartes del Concepto No. 1291 del 26 de octubre de 2000 de la S. de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, referente a las entidades descentralizadas directas e indirectas.
6. La Contraloría G.al de C. presenta una relación de los Hospitales y Centros de Salud de C. que participaron en el acta de constitución y expresa que mediante sus Resoluciones Nos. 588 de 2009, 576 de 2013 y 0367 de 2015, entre otras, incluyó como sujeto vigilado a la Cooperativa de Entidades de Salud de C. - COODESCA (F. 5).
7. Según el Certificado de la Cámara de Comercio de Manizales del 24 de febrero de 2016, aportado por la entidad solicitante, COODESCA obtuvo la personería jurídica No. 192 el 1º de febrero de 1990, otorgada por el DANCOOP, y se transformó en cooperativa multiactiva, con adopción de nuevos Estatutos, mediante decisión de la Asamblea de Asociados del 4 de noviembre de 2011, inscrita en la Cámara el 9 de septiembre de 2014 (F. 8 vto.).
8. Manifiesta la Contraloría G.al de C. que como COODESCA administra y ejecuta recursos públicos, debe ser auditada y vigilada por un organismo de control fiscal, bien sea una Contraloría Territorial o la Contraloría G.al de la República, de acuerdo con el artículo 2º de la Ley 42 de 1993, “Sobre la organización del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen”, el cual dispone:
“A.culo 2º. Son sujetos de control fiscal los órganos que integran las ramas legislativa y judicial, los órganos autónomos e independientes como los de control y electorales, los organismos que hacen parte de la estructura de la administración nacional y demás entidades nacionales, los organismos creados por la Constitución Nacional y la ley que tienen régimen especial, las sociedades de economía mixta, las empresas industriales y comerciales del E stado, los particulares que manejen fondos o bienes del E stado, l as personas jurídicas y cualquier otro tipo de organización o sociedad que m a neje recursos del E stado en lo relacionado con ést os y el B anco de la R epública.
(…)” (N. del sol i citante).
9. El organismo solicitante indica que “entre las entidades públicas que integran C. se encuentran entidades pertenecientes al departamento de Caldas en su mayoría, del departamento del Quindío y del departamento de Risaralda, por lo cual se evidencia que confluyen recursos de diferentes departamentos lo que convierte a la Contraloría General de la República en el organismo de control competente para realizar la vigilancia y control de los recursos que administra C.” (F. 6).
10. La Contraloría G.al de C., mediante el oficio No. 100.01-4815 del 3 de noviembre de 2015, solicitó a la Contraloría G.al de la República que le informara si esta se encontraba ejerciendo la función de vigilancia y control sobre los recursos que administraba COODESCA y en caso negativo, si iba a ejercer el control (F.s 15 y16).
11. El Gerente Departamental Colegiada (sic) de C. de la Contraloría G.al de la República, por medio del oficio No. 2015EE0148920 del 20 de noviembre de 2015 (F. 17), dio respuesta al oficio anterior, para lo cual adjuntó el oficio 2015IE0109388 del 19 de noviembre de 2015 de la Directora de la Oficina de Planeación de la Contraloría G.al de la República (F.s 18 y 19), en el cual se afirmó lo siguiente:
“En respuesta a su sol i citud me permito comunicarle que la Contraloría G.al de la R epública en la actualidad no tien e sectorizada la C ooperativa d e entidades de la S alud de C aldas, Q.dío y Risaralda , por cuanto en el acto administrativo Resolución Orgánica No. 7325 de octubre 30 de 2013, fue excluida como sujeto de control, por las sigui e ntes razones:
1. La composición patrimonial en el 2013, según certificación del revisor fiscal de CODESCA (sic), estaba compuesta así:
- Aportes Sociales de las entidades públicas asociadas pertenecientes al D epartamento de C. con el 73,66%.
- Aportes Sociales de los asociados del Departamento del Q.dío con el 26,34%.
2. De conformidad con el artículo 65 de la Ley 42 de 1993, `Las contralorías departamentales, distritales y municipales realizan la vigilancia de la gestión fiscal en su jurisdicción de acuerdo a los principios, sistemas y procedimientos establecidos en la presente ley', se estableció que: Cuando en una entidad haya...
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