Sentencia nº 05001-23-33-000-2013-00701-01 de Consejo de Estado - Sección Primera, de 4 de Agosto de 2016 - Jurisprudencia - VLEX 658123641

Sentencia nº 05001-23-33-000-2013-00701-01 de Consejo de Estado - Sección Primera, de 4 de Agosto de 2016

Ponente:GUILLERMO VARGAS AYALA
Actor:GRUPO MCM S.A. DE C.V
Demandado:SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES
Fecha de Resolución: 4 de Agosto de 2016
Emisor:Sección Primera
RESUMEN

DERECHO AL DEBIDO PROCESO - Concepto / DERECHO AL DEBIDO PROCESO - Contenido / DERECHO AL DEBIDO PROCESO - AlcanceNOTA DE RELATORÍA: Ver sentencias de la Corte Constitucional C - 980 de 2010, C-331 de 2012 y C-034 de 2014APLICACIÓN DE LAS REGLAS DEL DEBIDO PROCESO EN EL EJERCICIO DE LA POTESTAD SANCIONATORIA ADMINISTRATIVApor regla general las garantías del debido proceso son aplicables en el derecho penal y en todas las demás manifestaciones del derecho sancionador, entre ellas, el derecho administrativo sancionatorio, aunque con distinta intensidad, en consideración a la naturaleza, objeto y fines de cada uno de tales regímenes, salvo en los casos en que el legislador haya consagrado expresamente alguna excepción, como sería por ejemplo en tratándose del derecho administrativo cambiario en el que se consagró un régimen de responsabilidad objetiva. […] [L]a Sala debe precisar que aunque en algunos casos el... (ver resumen completo)

 
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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA

Bogotá, D.C., cuatro (4) de agosto de dos mil dieciséis (2016)

Radicación número: 05001-23-33-000-2013-00701-01

Actor: GRUPO MCM S.A. DE C.V

Demandado: SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES

Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

Referencia: PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD EN MATERIA CAMBIARIA. UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la sociedad demandante contra la Sentencia proferida el 19 de diciembre de 2014 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que denegó las pretensiones de la demanda.

1.- ANTECEDENTES

RESUMEN DE LA DEMANDA Y SU CONTESTACIÓN

1.1.- LA DEMANDA.

En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 la sociedad GRUPO MCM S.A. DE C.V., a través de apoderado judicial, acudió ante el Tribunal Administrativo de Antioquia con la pretensión de obtener la declaratoria de nulidad de las Resoluciones números 230-012470 del 2 de agosto de 2011 y 230-004534 del 24 de agosto de 2012, por las cuales se impone una multa por valor de $342.692.400 por la comisión de una infracción cambiaria y se confirma dicha decisión, respectivamente, expedidas por la Superintendencia de Sociedades, por considerarlas contrarias a los principios del debido proceso y de favorabilidad consagrados en el artículo 29 de la C.P. Como consecuencia de la anterior declaración, a título de restablecimiento del derecho, solicita que se declare la no procedencia del cobro de la multa, y que se condene en costas y agencias en derecho a la entidad demandada.

1.1.1. Los hechos: la demanda se sustenta en los siguientes:

(i) GRUPO MCM S.A. EN C.V. es una sociedad mexicana vinculada al Grupo Kealtex que invirtió en Colombia en el proceso seguido para intentar salvar a Coltejer S.A. de una situación financiera insostenible. Una de las urgencias consistía en conseguir los recursos necesarios para atender los pagos de los pasivos laborales, por lo cual GRUPO MCM S.A. EN C.V. decidió aportar recursos al Acuerdo de Salvamento de Coltejer.

(ii) Con ese propósito, el 11 de julio de 2008 la sociedad GRUPO MCM S.A. EN C.V. giró a la cuenta bancaria de ALIANZA FIDUCIARIA S.A. la suma de USD 16.180.000,oo, suma ésta que una vez monetizada se giró para atender las obligaciones del Acuerdo de Salvamento de Coltejer, a través del PA FIDEICOMISO GRUPO MCM. La inversión extranjera se efectuó por dicho monto el 11 de julio de 2008 en la ciudad de Medellín, diligenciando la correspondiente declaración de cambio identificada con el número 3158 (Formulario No. 4 del Banco de la República), cumpliendo así los requisitos establecidos para este tipo de operaciones.

(iii) Posteriormente, mediante la Resolución número 230-12470 del 2 de agosto de 2011 la Superintendencia de Sociedades impuso a GRUPO MCM S.A. EN C.V. una multa desproporcionada de $342.692.400, por considerar que incumplió las normas cambiarias al incurrir en extemporaneidad de cinco (5) meses y fracción en el diligenciamiento del Formulario No. 11 del Banco de la República, decisión ésta contra la cual se interpusieron los recursos legalmente procedentes.

(iv) Mediante la Resolución número 230-004534 del 24 de agosto de 2012 la Superintendencia de Sociedades confirmó en todas sus partes la decisión impugnada.

(v) Para el 23 de octubre de 2012, fecha en que quedó en firme el acto administrativo sancionatorio, no era obligación de la demandada diligencia el Formulario No. 11 del Banco de la República para legalizar la inversión que realizó, puesto que tal obligación fue eliminada en la modificación realizada a la Circular Reglamentaria Externa DCIN-83 del Banco de la República, de forma tal que la actuación de la Superintendencia de Sociedades vulnera el principio de favorabilidad al no existir conducta violatoria del régimen cambiario. En la actualidad tampoco hay lugar a sanciones de ningún tipo por la conducta investigada y sancionada por la entidad demandada.

(vi) La demandante realizó toda la inversión extranjera a través del PA FIDEICOMISO GRUPO MCM administrado por la sociedad ALIANZA FIDUCIARIA S.A., y por lo tanto era esta sociedad, como profesional, quien debía efectuar todos los trámites de legalización de la inversión realizada.

1.1.2. Las normas violadas y el concepto de violación: la demandante considera que los actos acusados son contrarios a los principios del debido proceso y de favorabilidad consagrados en el artículo 29 de la C.P. Al explicar el concepto de violación de esta norma afirmó:

(i) Que se debe dar aplicación al principio de favorabilidad si se tiene en cuenta que desde febrero de 2012 el registro de la inversión extranjera realizado por medio de un patrimonio autónomo -como ocurrió en este caso- se perfecciona solamente con el diligenciamiento y presentación oportuna del Formulario No. 4, tal y como sucedió en este caso, y que ya no se exige la presentación del Formulario No. 11, de modo tal que la conducta que se le imputa a la parte actora no es sancionada hoy ni era objeto de sanción al momento en que se le impuso la multa.

(ii) Que la Superintendencia de Sociedades considera que hay lugar a la sanción porque debe aplicar la norma vigente al momento en que se presentó la conducta investigada, desconociendo el principio de favorabilidad aplicable en materia cambiaria; que en este caso “lo que el legislador especial quiso con la norma cambiaria fue que el particular actualizara las declaraciones de cambio, sin considerar necesario determinar un término legal para ello, no solo en desarrollo de su potestad, sino porque se vio en la realidad económica que ningún daño se hace al actualizar dicha información en cualquier tiempo, sino porque es usual en el comercio que los documentos y soportes se demoren mucho más de los 15 días hábiles que tría la norma”; y que, por lo tanto, en la actualidad no hay lugar a sanciones de ningún tipo para la conducta investigada y sancionada en los actos demandados.

(iii) Que la aplicación del principio de favorabilidad en materia cambiaria ha sido reconocido por la Superintendencia de Sociedades, tal y como se señala en el Concepto 051458 del 25 de junio de 2009 de esa entidad, concepto que no hace sino reiterar lo dicho al respecto por la Corte Constitucional en la Sentencia C-922 de 2001; y que también la Dirección Seccional de Aduanas de Bogotá ha aplicado este principio en materia cambiaria.

(iv) Que si no se acoge la tesis del principio de favorabilidad se debe tener presente, en todo caso, que la conducta que se pretende sancionar no le correspondía realizarla al inversionista sino a la Fiduciaria que delegó para realizar la operación

1.2.- LA CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA.

La demanda se notificó debidamente a la SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES, quiendefendió la legalidad de los actos acusados. Al respecto manifestó:

(i) Que los actos administrativos acusados se presumen legales y, por ende, corresponde al actor desvirtuar dicha presunción, de conformidad con los artículos 176 y 177 el C.P.C.

(ii) Que la Superintendencia de Sociedades ejerce funciones de control y vigilancia sobre el cumplimiento del Régimen cambiario en materia de inversión extranjera en Colombia, inversión colombiana en el exterior por parte de personas naturales y jurídica, y de operaciones de endeudamiento externo efectuadas por empresas o sociedades públicas o privadas, de conformidad con lo establecido en los artículos 5, 8, 9 y 10 del Decreto 2116 de 1992, 82 inciso 2 de la ley 222 de 1995 y 7, numeral 11 del Decreto-Ley 1023 de 2012.

(ii) Que de conformidad con el artículo 2º del Decreto 1746 de 1991 -por el cual se estableció el Régimen Sancionatorio y el Procedimiento Administrativo Cambiario a seguir por la Superintendencia-, la infracción cambiaria es una contravención administrativa de las disposiciones que se encuentran vigentes al momento de la contravención, a la que corresponde una sanción coercitiva cuya finalidad es el cumplimiento de tales disposiciones.

(iii) Que en este asunto las disposiciones que se encontraban vigentes al momento de la infracción al régimen de cambios son el Decreto 2080 de 2000 y la Circular Reglamentaria Externa DCIN-83 de 2003 (21 de noviembre) con sus modificaciones; y que mediante Auto No. 230-016879 del 20 de septiembre de 2010 la Superintendencia formuló cargos a la sociedad GRUPO MCM S.A. DE C.V. por la posible violación al artículo 8º literal c) punto iv) del citado Decreto y sus modificaciones, en concordancia con lo previsto en el numeral 7.2.3. punto 1º literal a) de la mencionada Circular, por razón del registro extemporáneo de la operación de inversión extranjera en la modalidad de patrimonio autónomo realizada mediante la declaración de cambio No. 3158 del 11 de julio de 2008.

(iv) Que el Decreto 2080 de 2000 (Por el cual se expide el Régimen General de Inversiones de capital del exterior en Colombia y de capital colombiano en el exterior, que entró a regir el 25 de octubre de 2000) señala en su artículo 3º que se considera inversión directa, entre otras, la adquisición de derechos en patrimonios autónomos constituidos mediante contrato de fiducia comercial, bien sea como medio para desarrollar una empresa (inversión ésta efectuada por la parte actora) o para la compra, venta y administración de participaciones en empresas que no estén registradas en el Registro Nacional de Valores e Intermediarios, y en su artículo 8º, prevé que para el registro de dicha inversión el inversionista de capital exterior o quien represente sus intereses deberá registrar las inversiones iniciales o adicionales en el Banco de la República de acuerdo con el procedimiento que establezca dicha entidad y conforme a los términos referidos en el Decreto citado,...

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