Sentencia nº 11001-03-24-000-2003-00501-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 4 de Agosto de 2016 - Jurisprudencia - VLEX 658123661

Sentencia nº 11001-03-24-000-2003-00501-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 4 de Agosto de 2016

Fecha04 Agosto 2016
EmisorSECCIÓN PRIMERA

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA

Bogotá, D.C., cuatro (4) de agosto de dos mil dieciséis (2016)

Radicación número: 11001-03-24-000-2003-00501-00

Actor: ANTONIO BARRERA CARBONELL Y OTRO

Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (MINISTERIO DEL TRABAJO), MINISTERIO DE COMUNICACIONES (MINISTERIO DE TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES) Y DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA

Referencia: Medio de control de Nulidad simple

Referencia: Supresión de empresa de servicios públicos. Competencia del Gobierno Nacional. Evaluación realizada por el Conpes y el DNP. Duplicidad de funciones y objetivos entre empresas.

Procede la Sala a resolver la acción de nulidad instaurada contra el Decreto 1609 de 12 de junio de 2003 expedido por el Gobierno Nacional, “por el cual se suprime la Empresa de Telecomunicaciones de Cartagena- Telecartagena S.A E.S.P. y se ordena su disolución y liquidación”.

I.- DEMANDA

I.1.- La demanda.

Los ciudadanos A.B.C. y F.M.D., obrando en su propio nombre, interpusieron acción de nulidad simple, consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo (CCA), contra el Decreto 1609 de 12 de junio de 2003 expedido por el Gobierno Nacional, “por el cual se suprime la Empresa de Telecomunicaciones de Cartagena-Telecartagena S.A E.S.P. y se ordena su disolución y liquidación”.

I.2.- Pretensiones de la demanda.

Los demandantes solicitan la nulidad del Decreto 1609 de 12 de junio de 2003 expedido por el Gobierno Nacional, “por el cual se suprime la Empresa de Telecomunicaciones de Cartagena - Telecartagena SA ESP y se ordena su disolución y liquidación”.

I.3.- Hechos en que se fundamenta la demanda.

Relata la parte actora que el Gobierno Nacional expide el Decreto 1609 de 2003, que suprime y ordena disolver y liquidar la Empresa de Telecomunicaciones de Cartagena-Telecartagena SA ESP. Los demandantes explican que se trata de una empresa de servicios públicos, constituida como sociedad anónima, con participación accionaria de Telecom y otras entidades y sociedades. Su objeto social principal es la prestación de los servicios de telecomunicaciones, en especial en lo relacionado con el servicio de Telefonía Pública Básica Conmutada (TPBC) y sus actividades complementarias, servicios de valor agregado y telemático, básicos, móviles y de difusión.

Los peticionarios resaltan la parte considerativa del Decreto demandado, resumiéndola en los siguientes términos:

Que según el artículo 189-15 de la Constitución Política de Colombia, el presidente de la República de Colombia está facultado para suprimir o fusionar entidades u organismos nacionales, de conformidad con la ley.

Que el numeral 3.º del artículo 52 de la Ley 489 de 1998 facultó expresamente al presidente para suprimir o disponer la disolución y consiguiente liquidación de dichos organismos « cuando las evaluaciones de la gestión administrativa aconsejen la supresión o la trasferencia de funciones a otras dependencias administrativas » .

Que el Congreso de la República expidió disposiciones para adelantar el Programa de Renovación de la Administración Pública en el orden nacional. Los demandantes sostienen que se hace alusión a la Ley 790 de 2002 aunque no se menciona expresamente en el Decreto.

Que de acuerdo a lo previsto en los artículos 75, 334, 365 y 369 de la Constitución Política y lo dispuesto en los numerales 2.4 y 2.5 de la Ley 142 de 1994, se autoriza la intervención del Estado para asegurar la continua y eficiente prestación de los servicios públicos.

Que Telecartagena SA ESP, en su calidad de empresa de servicios públicos de carácter oficial, presta, entre otros, el servicio de Telefonía Básica Conmutada en la ciudad de Cartagena y en municipios aledaños del Departamento del Bolívar. Y, que Telecom, presta los servicios de telecomunicaciones en el Departamento del Bolívar, a través de una Gerencia Departamental, además de varias oficinas locales de tal manera que se han generado « redundancias como consecuencia de la duplicidad de funciones, lo que afecta la eficiente prestación del servicio e impide la obtención de economías de escala » .

Que el documento Conpes 3184 de 2002 diagnosticó las ineficiencias estructurales del sector y recomendó la integración de las Teleasociadas en una matriz, luego de haber realizado un estudio sobre la conveniencia de ese mecanismo de integración. Los demandantes explican que, en efecto, el documento en cuestión propone que la empresa deberá constituir una matriz que sería propietaria de las acciones de Telecom en las Empresas Teleasociadas, y que a la vez debe estar integrada por C..

Los demandantes afirman que el decreto, sin señalar específicamente a qué documento relativo a las evaluaciones se refiere, expresa que « el estudio sobre la conveniencia de ese mecanismo de integración concluye que la constitución de la matriz que agrupe a las Teleasociadas no resuelve integralmente las ineficacias y redundancias del sector ni le permite obtener las necesarias economías a escala, habida cuenta de que no cobijaría a las Gerencias Regionales ni la Empresa Nacional de Telecomunicaciones - Telecom ni integraría todas la operaciones en una sola, manteniendo la situación de duplicidad de funciones » .

Que de conformidad con el documento técnico elaborado por el Departamento Nacional de Planeación (DNP), “L. para la reestructuración integral del sector descentralizado del orden nacional prestatario del servicio de telecomunicaciones” del 11 de junio de 2003, que fue invocado en forma resumida por el acto acusado y extendido por los actores en la demanda, las perspectivas de Telecom y las Teleasociadas eran las siguientes:

La estructura operacional del sector administrativo del orden nacional que interviene en la prestación de servicios de telecomunicaciones (catorce empresas Teleasociadas, veintisiete G.D., una principal y C. ha generado ineficacias y sobre-costos como consecuencia de la duplicidad de funciones. Esto no permite el adecuado aprovechamiento de los activos e inversiones del Estado en el sector, la obtención de necesarias economías de escala y el debido control gerencial.

Las operaciones departamentales administradas por Telecom, así como de cada una de las Teleasociadas y las organizaciones locales de Telecom individualmente consideradas, funcionan de manera desarticulada y desaprovechando sinergias entre sí.

La estructura fragmentada (en contraposición a una integrada) limita el acceso a nuevas tecnologías dado el bajo nivel de negociación con los proveedores y la incapacidad de distribuir los costos de inversiones necesarias sobre volúmenes altos de usuarios.

Al analizar la organización existente del sector, el documento concluye que la figura de la fusión no es viable porque las empresas industriales y comerciales del Estado no pueden fusionarse con empresas de otra naturaleza jurídica.

Además porque trasladar todos los activos y pasivos en bloque, con sus contingencias y riesgos, agravarían la situación de Telecom.

En materia laboral, la fusión conllevaría a la sustitución patronal de todos los empleados y al traslado de todas las convenciones colectivas. Esta situación traería consigo el riesgo jurídico de que todos los trabajadores del sector fusionado quedarían amparados por las partes más ventajosas de cada una de las convenciones colectivas vigentes, con lo cual el costo laboral sería más alto que el que tiene el conjunto de empresas independientes.

Como conclusión, el documento de Planeación Nacional aconseja adoptar un plan de acción que implique la liquidación de Telecom y de las empresas Teleasociadas, para que se posibilite la integración en una sola operación de todos los servicios actualmente dispersos en entidades separadas, de acuerdo con las reglas de la Ley 142 de1994.

Luego de exponer la parte considerativa del decreto, los demandantes resumen el contenido de cada uno de los capítulos de la norma demandada. Así, exponen que en el primer capítulo están las reglas para la supresión, disolución y liquidación de Telecartagena y los parámetros para garantizar la continuidad en la prestación de los servicios en las telecomunicaciones. Que el capítulo segundo regula la destinación de bienes y derechos de Telecartagena, mientras que el tercero se ocupa de señalar los órganos de dirección y control de la liquidación. Que el capítulo cuarto contiene las disposiciones laborales y pensionales. Y que del capítulo quinto al noveno, se regula lo concerniente a las acreencias, reclamaciones, inventario de activos y pasivos y pago de obligaciones, entre otras disposiciones.

Finalmente, la parte demandante alega que para suprimir Telecartagena el Gobierno Nacional omitió considerar que la empresa, hasta el momento en que se tomó la decisión de extinguirla, desarrollaba su objeto social en forma normal y en condiciones de eficiencia y eficacia, incluso generando utilidades. Así mismo, que tampoco se tuvo en cuenta que Telecom y Telecartagena eran entes estatales diferentes, con personería jurídica propia, que perseguían objetivos sociales distintos.

Concluyen que el decreto demandado fue expedido «con violación de la Constitución Política y de la ley, en forma irregular, por órgano incompetente y falsamente motivado», tal y como se explicará a continuación.

I.4.- Normas violadas y concepto de la violación .

Los demandantes solicitaron la nulidad del Decreto 1609 de 2003 pues, en su criterio, violó los artículos 75, 334, 365, 367, 369 y 189-15 de la Constitución, 52 de la Ley 489 de 1998; 73, 74.3, 79.10 y 186 de la Ley 142 de 1994 y la Ley 790 de 2002. A continuación, la síntesis de...

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