Auto nº 11001-03-24-000-2016-00135-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 1 de Agosto de 2016
| Fecha | 01 Agosto 2016 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS - Su establecimiento es competencia exclusiva del Legislador y no de las autoridades administrativas / ADMINISTRACION TEMPORAL DE CONTRIBUCIONES PARAFISCALES AGROPECUARIAS Y PESQUERAS - Se desarrolla mediante reglamento por parte del Presidente de la República en ejercicio de la potestad reglamentaria / PRINCIPIO DE RESERVA LEGAL - No vulneración / SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Improcedente dado que el Decreto 2537 de 2015 n o establece procedimiento especial alguno para la asunción temporal de la administración de las contribuciones parafiscales por parte del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
El citado artículo [106 de la Ley 1753 de 2015] habilita que se definan, a través de reglamento, las razones especiales para que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural asuma, temporalmente, la administración de las contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras; reglamento que le corresponde expedir al Presidente de la República, por cuanto, de acuerdo con el numeral 11 del artículo 189 de la Carta Política, este ejerce la potestad reglamentaria a través de decretos (entre otros) para la cumplida ejecución de las leyes. […] no se observa el acto acusado consagre un procedimiento administrativo, por cuanto para la expedición del acto administrativo de que trata el evento de asunción temporal en vigencia del contrato de administración, se aplicaría el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. De otro lado, en lo que respecta a la segunda eventualidad, se resalta que se asume directamente la administración de los recursos parafiscales, en la medida en que no existe vínculo contractual entre el Estado y el administrador de los recursos. Por lo demás, las disposiciones que regulan la forma en que se debe realizar la administración temporal en los dos casos mencionados, son aplicaciones del artículo 106 de la Ley 1753 de 2015 que ordena que se lleve a cabo a través de un encargo fiduciario, esto es, se trata de medidas que deben tomarse una vez el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural procede a la asunción de la administración temporal de las contribuciones parafiscales, que en uno de sus casos, implica la expedición de un acto administrativo debidamente motivado. Así las cosas, de lo evidenciado en esta instancia y sin perjuicio del debate que se lleve a cabo a lo largo del proceso judicial, el despacho no evidencia que el acto acusado establezca las etapas que deben cumplirse para decidir un asunto de interés particular o concreto como lo es la asunción temporal de administración de las contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras y, en esa medida, no se encuentra acreditada la violación del principio de reserva legal.
NOTA DE RELATORIA: Ver providencias Consejo de Estado, Secciones Primera, Segunda y Tercera, de 23 de junio y de 11 de marzo de 2014, R. 11001-03-24-000-2014-00189-00 y 11001-03-24-000-2013-00503-00 respectivamente, C.P.G.V.A.; de 7 de mayo de 2015, Radicación 25000-23-41-000-2013-00758-01, C.P.M.E.G.G.; de 20 de octubre de 2014, Radicación 11001-03-26-000-2008-00087-00 (35853), C.P.E.G.B.; 11 de noviembre de 2010, Radicación 66001-23-31-000-2007-00070-01, C.P.M.E.G.G.; de 17 de marzo de 2011, Radicación 05001-23-31-000-1999-03163-01 (0580-10), C.P.G.E.G.A..
EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD - Concepto y alcance / EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD - No se evidencia su configuración de manera palmaria y flagrante
Para la Federación de Ganaderos, el artículo 106 de la Ley 1753 de 2015 conculcó el artículo 29 de la Carta Política toda vez que faculta a la autoridad administrativa para establecer las causales de suspensión de los contratos celebrados para administrar las cuotas parafiscales en los sectores agropecuarios y pesqueros, las cuales constituyen el fundamento del procedimiento de intervención de esas personas jurídicas, cuando lo cierto es que únicamente la ley puede limitar los derechos de que gozan esas personas dentro de los límites de la Constitución Política. […] En este orden de ideas, no evidencia este despacho que, en este estudio preliminar, exista una incompatibilidad flagrante, palmaria y tan ostensible, que salte a la vista, entre el artículo 29 de la Carta Política y el artículo 106 de la Ley 1753 de 2015, lo cual solo podrá determinarse una vez analizadas todas y cada una de las pruebas que se practiquen y alleguen al plenario, esto es, al momento de emitir la decisión de fondo sobre el asunto.
DESVIACION DE PODER - Inexistencia
La parte actora pretende endilgarle al Presidente de la República haber perseguido, con la expedición del decreto demandado, una finalidad extraña al interés general, consistente en despojar a la Federación de Ganaderos de la administración de las cuotas de fomento ganadero y lechero (hecho indicado), lo cual intenta acreditar con el hecho consistente en que fue aplicado tan solo unos días después de su entrada en vigencia por parte del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Territorial, para lo cual allega el acto por medio del cual se justifica el uso de la modalidad de selección de contratación directa con la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A. - FIDUAGRARIA S.A., para la administración de las citadas contribuciones parafiscales, previo a que se suscriba otro contrato (hecho indicador). A diferencia de lo que sostiene el actor, el hecho indicado no conduce a deducir que el Presidente de la República persiguió una finalidad extraña al interés general, con la expedición del Decreto 2537 de 2015, en la medida en que es una reglamentación aplicable no solo a la Federación de Ganaderos sino a todos los administradores de contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras siguiendo la norma reglamentada, esto es, el artículo 106 de la Ley 1753 de 2015.
PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGÍTIMA - No fue desconocido por el Gobierno Nacional al e xpedi r el Decreto 2537 de 2015
La Federación de Ganaderos solicita la medida cautelar por cuanto, en su sentir, se desconoce el principio de confianza legítima puesto que considera la agremiación que “(…) existe la obligación legal del Ministerio de contratar con FEDEGAN la administración de la contribución parafiscal consistente en la Cuota de Fomento Ganadero y Lechero, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 7° de la Ley 89 de 1993 (…)” y agrega que “(…) independientemente de la correcta o errada aplicación del decreto “(…) el hecho es que la reglamentación en sí al autorizar a posteriori la aplicación de unas causales, llamadas “razones especiales”, a situaciones ocurridas en el pasado, cuando no existía regulación en la materia, constituye violación al principio de confianza legítima (…)”. Este despacho debe reiterar que no le corresponde determinar o establecer si las autoridades administrativas competentes aplicaron en forma adecuada el Decreto 2537 de 2015 a la Federación de Ganaderos y, por ello, no le corresponde evaluar si el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural tenía (o no) la obligación legal de celebrar un nuevo contrato de administración de recursos parafiscales con dicho ente gremial. […] En el presente caso, el Decreto 2537 de 2015 es el resultado del ejercicio de la facultad reglamentaria que le entregó el Legislador, en la Ley 1753 de 2015, al Presidente de la República. De su contenido no es posible encontrar disposición alguna que señale que se aplica a situaciones acaecidas en el pasado y, estima el despacho, que la violación de este principio, como se denuncia en el cargo, debe evaluarse precisamente en la forma en que fue aplicado por las autoridades públicas, lo cual escapa al análisis de legalidad propio del medio de control de nulidad.
DECRETO 2537 DE 2015 - No vulner a el artículo 21 de la Ley 1116 de 2006
El actor considera que el numeral 2° del artículo 2.10.5.1 del Decreto 2537 de 2015 transgrede el artículo 21 de la Ley 1116 de 2006 al incluir como una de las razones especiales para la asunción temporal de la administración de las contribuciones parafiscales por parte del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, la de ser o haber sido admitido en proceso de reorganización en los términos de la Ley 1116 de 2006, cuando dicha normatividad expresamente prohíbe que se decrete la terminación unilateral de contrato alguno por el hecho de iniciarse el proceso de reorganización. […] De la confrontación de las disposiciones en cuestión no se evidencia, en forma preliminar se insiste, violación alguna del artículo 21 de la Ley 1116 de 2006, puesto que del contenido del citado numeral 2° no puede deducirse que el mismo implique la terminación unilateral del contrato de administración de las contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras, pues la causal está referida a que sea “(…) el Fondo (…)” y no la organización gremial que lo administra, quien entra en el proceso de reorganización previsto en el artículo 21 de la Ley 1116 de 2006.
SÍNTESIS DEL CASO: La Federación de Ganaderos Fedegan, en ejercicio del medio de control de simple nulidad y previa solicitud de suspensión provisional, demandó el Decreto 2537 de 2015, expedido por el Gobierno Nacional, “por medio del cual se adiciona el Título 5 a la Parte 10 del Libro 2 del Decreto 1071 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural, relacionado con la asunción temporal de la administración de las contribuciones parafiscales”, aduciendo vulneración de los artículos 4, 6, 29, 83, 150 (numeral 1), 150 (numeral 2) y 209 de la Constitución Política; 2 y 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; 21 de la Ley 1116 de 2006; y la Ley 89 de 1993. El Consejero a cargo del proceso negó la solicitud de suspensión provisional.
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