Sentencia nº 13001-23-31-000-1997-12331-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 1 de Agosto de 2016
| Fecha | 01 Agosto 2016 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN A
Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO
Bogotá D.C., primero (1º) de agosto de dos mil dieciséis (2016)
Radicación número: 13001-23-31-000-1997-12331-01(49311)
Actor: A.A.M.
Demandado: DISTRITO TURÍSTICO Y CULTURAL DE CARTAGENA Y OTRO
Referencia: APELACION SENTENCIA - ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUAL ES
Temas: NULIDAD ABSOLUTA DE CONTRATO - Tipología contractual / Régimen normativo / Autorización pro-tempore conferida por la Corporación Pública al Alcalde Distrital para la celebración del contrato.
Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 18 de julio de 2013, dictada por el Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante la cual se dispuso:
“PRIMERO: DECLARAR no probadas las excepciones formuladas por la Sociedad Aguas de Cartagena S.A. E.S.P. conforme lo expuesto en la parte motiva de este proveído.
“SEGUNDO: DENEGAR las pretensiones de la demanda, de acuerdo a lo expresado en el aparte considerativo de esta providencia.
“TERCERO: Abstenerse de condenar en costas.
“(…)”.
A N T E C E D E N T E S
1. La demanda
El 20 de junio de 1997, el abogado A.A.M., actuando en nombre propio, presentó demanda, en ejercicio de la acción contractual, contra el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena, con el fin de que se declarara la nulidad absoluta del contrato celebrado entre el ente territorial demandado y la sociedad Aguas de Cartagena S.A. E.S.P. ACUACAR para la gestión integral de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado en esa ciudad.
Igualmente, solicitó que se declarara la nulidad del numeral 1.2 de la cláusula primera del mencionado negocio jurídico.
2. Los hechos
En el escrito de demanda, en síntesis, la parte actora narró los siguientes hechos:
2.1. El 21 de junio de 1995, el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena y la sociedad Aguas de Cartagena S.A. E.S.P. ACUACAR celebraron un contrato de gestión integral, en virtud del cual la sociedad, por su cuenta y riesgo y en representación del Distrito, mantendría, operaría y explotaría todos los edificios, máquinas, bienes y redes de la contratante, detallados en el anexo respectivo, para captar, procesar, transportar y distribuir el agua potable dentro de la zona y linderos descritos en el negocio y para captar, transportar y disponer de las aguas residuales en las mismas condiciones anteriores.
2.2. Se indica en la demanda que el contrato de gestión integral en referencia se celebró contra expresa prohibición legal, debido a que se suscribió por fuera de los límites temporales concedidos a través del Acuerdo Municipal No. 05 del 11 de marzo de 1994.
3. Normas violadas y concepto de la violación
La parte actora adujó que el contrato de gestión integral atacado se encontraba viciado de nulidad por haberse configurado las causales previstas en los ordinales 2 y 3 del artículo 44 de la Ley 80 de 1993.
Al efecto indicó que la celebración del contrato había excedido el lindero temporal fijado por el Acuerdo No. 05 del 11 de marzo de 1994. En ese sentido, alegó que la facultad otorgada al Alcalde de Cartagena por el Concejo Distrital para suscribir el acuerdo negocial expiró el 31 de diciembre de 1994, sin que hasta esa fecha se hubiere perfeccionado el respectivo convenio.
Agregó que la tipología del negocio jurídico signado correspondía a la de una concesión, circunstancia que se oponía a lo dispuesto en el mencionado Acuerdo No. 05, a través del cual se autorizó al mandatario distrital para que celebrara un contrato de delegación o administración delegada.
Advirtió que la contraprestación acordada resultaba superior al valor del usufructo de los bienes concedidos, a la par con lo cual sostuvo que el acto del Concejo no había autorizado el provecho de los bienes del Distrito, a título gratuito.
Señaló que la conducta de los extremos co-contratantes se encaminó a refrendar el contrato bajo examen a partir de la suscripción de la promesa de contrato de sociedad elevada por la sociedad Aguas de Cartagena S.A. E.S.P. ACUACAR, cuestión que resultaba inadmisible dado que este último acto no podía prorrogar las facultades perentorias conferidas por la Corporación Pública.
4. Actuación procesal
4.1. El Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante providencia del 18 de julio de 1997, admitió la demanda y ordenó notificar de la misma al demandado Distrito Turístico y Cultural de Cartagena y también a la sociedad Aguas de Cartagena S.A. E.S.P. ACUACAR, por cuanto a esta última habría de asistirle interés directo en el resultado del proceso.
4.2. Por auto del 13 de septiembre de 2007, la primera instancia abrió el debate probatorio.
5. Contestación de la demanda
5.1. Distrito Turístico y Cultural de Cartagena
Mediante escrito allegado dentro del término legal, el ente territorial ejerció su derecho de contradicción.
En primer término, se refirió a los argumentos fácticos de la demanda e indicó que unos eran ciertos y otros carecían de veracidad.
Como razones de su defensa, expuso que si bien la autorización contenida en el Acuerdo No. 05 de 1994 se encontraba vigente hasta el 31 de diciembre de 1994, ciertamente ese espacio temporal se había dispuesto con el único fin de constituir una sociedad de economía mixta con participación de capital público y privado, situación distinta a la celebración del contrato de gestión integral para cuyo propósito no existió una limitante de esa naturaleza.
Precisó que el contrato sometido a análisis no correspondía a una concesión en atención que el Distrito conservaba la responsabilidad del servicio frente al usuario.
En relación con el supuesto usufructo gratuito de los bienes del Distrito, explicó que tal afirmación contrariaba la realidad contractual, habida consideración de que en el negocio jurídico se había pactado su valor.
5.2. Sociedad Aguas de Cartagena S.A. E.S.P. ACUACAR
La sociedad vinculada al extremo pasivo de la causa ejerció su derecho de contradicción a través de escrito aportado oportunamente.
En su contestación, se opuso a las pretensiones contenidas en el libelo introductorio por considerar que carecían de fundamento fáctico y jurídico para invocarlas y por cuanto, en su sentir, se fundaron en una interpretación errada del contrato y de sus antecedentes.
Frente a los hechos de la demanda, afirmó que el contrato de gestión cuya declaratoria de nulidad se deprecaba constituía un medio de instrumentación y regulación de las actividades del socio operador de la Empresa.
Añadió que aun cuando el negocio jurídico en referencia se encontraba apoyado en el Acuerdo No. 05 de marzo de 1994, no podía apartarse del hecho de que su fundamento normativo se hallaba en la Ley 142 de esa misma calenda.
Igualmente, adujo que en el contrato de gestión no se incluía algún tipo de derecho de usufructo, pues lo concedido a través de su celebración fueron facultades y deberes necesarios para el desarrollo de su objeto.
Enfatizó que a través del Acuerdo No. 05 de 1994 se suprimió de la estructura orgánica del Distrito de Cartagena del nivel descentralizado por servicios a la Empresa de Servicios Públicos Distritales de Cartagena y se ordenó su disolución y liquidación. De ahí que el Distrito reasumió la gestión, administración y ejecución de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo.
Siguiendo esa dirección, precisó que, con fundamento en las atribuciones conferidas por el artículo 6 del Acuerdo No. 05 y dentro de los plazos otorgados, se constituyó la sociedad de economía mixta Acuacar con la cual posteriormente el Distrito de Cartagena celebró el contrato de gestión, cuya esencia natural e inherente a esa tipología era la de transferir la operación, explotación y mantenimiento de bienes de uso público para el efectivo cumplimiento del objeto contratado.
En ese orden, señaló que para la ejecución del contrato resultaba indispensable, aunque no se estableciera expresamente en el Acuerdo No. 05, que el Distrito entregara la administración de los sistemas de acueducto y alcantarillado de la ciudad.
Indicó que la sociedad de economía mixta, creada para la celebración del contrato de gestión, tenía un fin social que en el caso se tradujo en la prestación del servicio de agua potable y alcantarillado en el Distrito de Cartagena.
Adicionalmente, formuló las siguientes excepciones:
Ineptitud sustantiva de la demanda
Al respecto, adujo que la demanda no señalaba las normas que se estimaban violadas, solo advertía una presunta configuración de las causales de nulidad de los contratos previstas en el artículo 44 de la Ley 80 de 1993.
Esgrimió que tampoco se expresaba con precisión en qué consistía la transgresión del Acuerdo Distrital No. 05, el cual, por demás, contenía artículos que regulaban de manera disímil e inconcordante varias materias y procedió a enlistar cada una de ellas.
Indebida formulación de las pretensiones
Observó que en la demanda se pretendía, por un lado, la nulidad absoluta del contrato y, por otro, que se declarara la nulidad de una de sus cláusulas. Por tanto, en su sentir, dichas aspiraciones resultaban excluyentes.
Señaló que la pretensión orientada a la revisión del contrato por la supuesta fractura del sinalagma prestacional se encontraba vedada para el demandante, toda vez que los únicos facultados para elevar ese tipo de reclamación eran las partes del contrato.
Caducidad de la acción
Esgrimió que el término de caducidad de la acción cuando se pretendía la nulidad del contrato era de dos años, contados a partir de la fecha de su celebración.
Sobre el particular advirtió que su suscripción tuvo lugar antes del 20 de junio de 1995, por lo que al haber sido interpuesta la demanda el 20 de junio de 1997 su ejercicio fue...
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