Sentencia nº 68001-23-31-000-2005-00216-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 9 de Diciembre de 2016
| Fecha | 09 Diciembre 2016 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA
Bogotá, D.C., nueve (9) de diciembre de dos mil dieciséis (2016)
Radicación número: 68001-23-31-000-2005-00216-01
Actor: SEGUROS DEL EST ADO S.A
Demandado: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO
Referencia: RESPONSABILIDAD FISCAL
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la Sentencia del 20 de abril de 2012 proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual negó las súplicas de la demanda formulada en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
I.- ANTECEDENTES
1.1. Demanda.
En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del C.C.A., SEGUROS DEL ESTADO S.A., a través de apoderado judicial, demandó ante el Tribunal Administrativo de Santander a la Contraloría General de la República, con el objeto de que se accediera a las siguientes:
1.1.1. Pretensiones
“PRIMERA.- Declarar que el Fallo de Responsabilidad Fiscal No. 022, calendado a 15 de Septiembre de 2.003 por la Gerencia Departamental de Santander - Grupo de Investigación, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva - de la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, modificado parcialmente mediante auto 010 de octubre 30 de 2.003, proferido por la misma agencia fiscal y confirmado mediante Fallo No. 000023 calendado a 27 de Febrero de 2.004 por la Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva - Dirección de Juicios Fiscales - de la misma CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, uno y otros proferidos dentro del Proceso de Responsabilidad Fiscal No. 1355 de 2.003 seguido contra RIOS CONSTRUCCIONES LTDA. y SEGUROS DEL ESTADO S.A., es nulo por ilegalidad manifiesta.
SEGUNDA.- En tal virtud, consecuencialmente, déjese sin efecto por nulificación, el mandamiento de pago proferido en contra de mi representada, por la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA GERENCIA DEPARTAMENTAL DE SANTANDER, GRUPO DE INVESTIGACIONES JUICIOS FISCALES Y JURISDICCIÓN COIACTIVA, numerado bajo el 041, calendado a los 16 de diciembre de 2004, dentro del proceso de cobro No. 572.
TERCERA.- En tal virtud, declarar los actos administrativos acusados, fuera del ordenamiento jurídico positivo.
CUARTA.- Condenar a la CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA a pagar a favor de mi representada, SEGUROS DEL ESTADO S.A., todos los perjuicios derivados de los actos acusados y causados o por causarse a futuro.
QUINTA.- Condénese a la entidad fiscal demandada al pago de las costas a que haya lugar con ocasión del presente proceso.” (Fls. 130 y 131 del cuaderno 1 de primera instancia - Mayúsculas sostenidas y negrillas originales)
1.1.2. Los hechos.
(i)La Contraloría General de la República, Gerencia Departamental de Santander, en uso de las atribuciones conferidas por el artículo 267 de la C.P. y la Ley 610 de 2000, tras la práctica de auditoría gubernamental con enfoque integral a la Corporación Autónoma Regional del Río de la Magdalena - CORMAGDALENA, vigencia de 1999, revisó e intervino el contrato de obra que desde el 13 de mayo de 1998 tenía suscrito esa entidad con RIOS CONSTRUCCIONES LTDA., contrato identificado con el número 000054, con una cuantía por la suma de $$35.420.652, y cuyo objeto era la ejecución de obras de protección de las orillas del río M. con bolsacretos, en el corregimiento Sitio Nuevo del municipio de Puerto Wilches (Santander).
(ii) La ejecución del citado contrato resultó accidentada en sumo grado por razones que la Contraloría tras su pesquisa fiscal imputó al contratista, a quien declaró responsable fiscalmente por la suma de $230.666.793.oo a través del Fallo número 022 del 15 de septiembre de 2003 de la Gerencia Departamental de Santander. Posteriormente, a instancia del recurso de reposición interpuesto por la sociedad demandante, este fallo fue modificado parcialmente a través del Auto número 010 de 30 de octubre de 2003, en el sentido de reducir la condena a $174.168.261.oo, representativos de la suma asegurada en el amparo de manejo de anticipo de la póliza o garantía única número 98955012 expedida por Seguros del Estado S.A.
(iii) En razón del recurso subsidiario de apelación interpuesto por la demandante, la Contraloría Delegada para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva de la Contraloría General de la República, profirió el Fallo número 000023 de 27 de febrero de 2004, que confirmó en su integridad el fallo de primera instancia impugnado y su auto modificatorio.
(iv) Tras la firmeza formal de los actos impugnados la Contraloría en Jurisdicción Coactiva profirió en contra el RIOS CONSTRUCCIONES LTDA. y de SEGUROS DEL ESTADO S.A. mandamiento ejecutivo de pago por valor de $174.168.621.oo, orden que adolece de la nulidad deprecada, dada su conexidad con los actos acusados.
1.1.3. Normas violadas y concepto de la violación.
En opinión de la parte actora los actos administrativos demandados infringen los artículos 2, 29 y 83 de la C.P.; 22, 23, 25 y 26 de la Ley 610 de 2000; 25 numeral 19 de la Ley 80 de 1993; y 17 del Decreto 679 de 1994, por razones que se concretan en el cargo de falsa motivación. Al sustentar esta acusación afirmó:
(i) Que los actos demandados adolecen de falsa motivación derivada de la errónea interpretación de las pruebas regular y oportunamente allegadas a la investigación fiscal.
(ii) Que la Contraloría se empeñó en desconocer las implicaciones que para la indagación y el fallo tenían las entregas parciales de obra constantes en las actas números 1 y 2 de 7 de mayo y 21 de junio de 1999, atentando gravemente contra los intereses del contratista y de su garante, pues le dedujo responsabilidad fiscal en la suma de $174.168.621.oo aduciendo mal manejo del anticipo y afectando el amparo respectivo, a sabiendas de que dicho anticipo se invirtió en más del 90%, tal y como lo acreditan las actas de recibo parcial de obra que reposan en el expediente del proceso fiscal, la primera por valor de $45.843.769.oo, y la segunda por valor de $115.012.695.oo, para un total de $160.857.464.oo; y que tal imputación desconoce las presunciones de buena fe e inocencia que amparan al afianzado, pues se terminó afectando in integrum el amparo de manejo del anticipo, cuando debió afectarlo solo parcialmente y en la diferencia entre lo recibido y lo invertido en la obra, valga decir en $13.310.979.
(iii) Que la falsa motivación se perpetúa si se tiene en cuenta que dando por descontadas las entregas parciales de obra y el evento de la destrucción y pérdida totales de lo entregado, merced a una fuerza mayor o caso fortuito, el amparo que eventualmente debió afectarse no era el del manejo del anticipo sino el de estabilidad de la obra cuya suma asegurada, $45.545.056.oo, es ostensiblemente menor a la del otro amparo.
(iv) Que si bien la póliza o garantía extendida por la demandante afianzando al contratista es única, consta de varios amparos que son perfectamente autónomos e independientes, de manera tal que un evento puede afectar total o parcialmente uno o varios amparos contratados, aspecto que omitió gravemente la Contraloría en este asunto.
1.2. Contestación de la demanda
La Contraloría General de la República contestó la demanda y se opuso a sus pretensiones. Al efecto señaló: (i)Que el valor imputado a título de responsabilidad fiscal no ha sido fruto de sumatoria alguna de todas las coberturas sino que fue tomado del valor total entregado como anticipo a la sociedad Ríos Construcciones Ltda., suma que se perdió por la negligencia del contratista; (ii) Que la Contraloría General de la República puede vincular como terceros civilmente responsables a las Compañías de Seguros cuando el objeto del proceso de responsabilidad fiscal recaiga sobre un presunto responsable, bien o contrato amparados por una póliza, conforme a lo previsto en el artículo 44 de la Ley 610 de 2000; que en este caso se vinculó a Seguros del Estado como tercero civilmente responsable, dado que la póliza número 989550012 amparaba el contrato número 000054 del 13 de mayo de 1998 y garantizaba el manejo de los recursos públicos; y (iii) Que la vinculación de las compañías aseguradoras a los procesos de responsabilidad fiscal en calidad de tercero civilmente responsable es una medida razonable adoptaba en aras de la protección del interés general y de los principios de gobiernan la función administrativa, conforme se ha señalado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
II. LA SENTENCIA RECURRIDA
El Tribunal Administrativo de Santander en Sentencia del 20 de abril de 2012, luego de referirse in extenso a los hechos probados en el proceso y de citar un marco normativo y jurisprudencial de sobre la garantías de los contratos estatales, denegó las súplicas de la demanda. En sustento de esa decisión señaló:
(i) Que aunque en el expediente obran las actas de recibo parcial de obra 1 y 2, no se encuentra acreditado que las obras fueran efectivamente recibidas por la entidad contratante, pues tales documentos no se encuentran firmados y sus anexos hacen relación a actas de reajuste de obra, y entonces queda en el limbo si efectivamente Cormagdalena recibió las obras que fueron ejecutadas por la firma Ríos Construcciones Ltda. y el motivo por el cual no le fueron pagadas dichas obras.
(ii) Que “si bien es cierto el contratista pudo haber invertido en la ejecución del contrato el valor de $160.857.464.oo, que se alude en la demanda, no bastaba sólo su inversión en el desarrollo de las obras contratadas, sino que era necesario además, que la empresa contratista recibiera a satisfacción el avance de la obra, diera por ejecutado o amortizado parte del anticipo entregado, por la mencionada ejecución o adelanto...
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