Sentencia nº 11001-03-24-000-2013-00374-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 15 de Diciembre de 2016
| Ponente | GUILLERMO VARGAS AYALA |
| Fecha de Resolución | 15 de Diciembre de 2016 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: GUILLERMO VARGAS AYALA
Bogotá, D.C., quince (15) de diciembre de dos mil dieciséis (2016)
Radicación número: 11001-03-24-000-2013-00374-00
Actor: MIGUEL ÁNGEL DEL RIO MALO
Demandado: SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTE
Referencia: Medio de control de Nulidad Simple
Referencia: Oportunidad para solicitar la acumulación de procesos. Excepción de cosa juzgada. Justicia rogada. Pérdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos por desaparición de sus fundamentos de derecho. Desviación de poder
La Sala decide en única instancia la demanda de la referencia, interpuesta en nombre propio porM.Á. delR.M. en ejercicio del medio de control de simple nulidad.
I.- ANTECEDENTES
La demanda.
La demanda fue interpuesta ante el Consejo de Estado, en nombre propio, por M.Á. delR.M., en ejercicio del medio de control de nulidad consagrado en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, con el fin de obtener la nulidad parcial (de los artículos 2, 3, 4 y 5) de la Resolución No. 7034 de 2012, “Por la cual se reglamentan las características técnicas de los sistemas de seguridad de los Centros de Reconocimiento de Conductores, garantizando la legitimidad de los certificados y la protección al usuario de la falsificación”. Y, como “consecuencia de lo anterior y como pretensión subsidiaria se declaren nulas las resoluciones números. 191 del 25 de enero de 2013, “Por la cual se expide el anexo técnico para la homologación de los sistemas de Control y Vigilancia ordenado a través de la Resolución 7034 del 17 de octubre de 2012 y se modifica el término para su exigibilidad”; 4205 del 17 de abril de 2013, “Por la cual se fija un término para que los Centros de Reconocimiento de Conductores - CRC implementen y apliquen el Sistema de Control de Vigilancia señalado en la resolución 7034 del 17 de octubre de 2012”; y 5782 del 18 de junio de 2013, “Por la cual se establece fecha para hacer exigible a los Centros de Reconocimiento de Conductores - CRC el sistema de Control y Vigilancia de que trata la resolución 7034 del 17 de octubre de 2012”, todas ellas expedidas por la Superintendencia de Puertos y Transporte (en adelante LA SUPERINTENDENCIA).
Pretensiones de la demanda.
La parte actora, formuló las siguientes pretensiones:
“1. Que son nulos el artículo 2º, 3º, 4º y 5º de la Resolución 7034 de 2012, expedida por la Superintendencia de Puertos y Transporte, mediante la que se reglamentó el parágrafo del artículo 89 de la Ley 1450 de 2011.
2. Que como consecuencia de lo anterior y como pretensión subsidiaria, se declaren nulas las Resoluciones 191 de 2013, 4205 de 2013 y 5782 de 2013, expedidas por la Superintendencia de Puertos y Transporte, que se sustentan todas en los artículos de la Resolución 7034 de 2012 señalados en el punto anterior” .
Hechos y omisiones en los cuales se fundamenta la demanda.
Entre los distintos hechos y omisiones relacionados por el actor en su demanda, como antecedentes relevantes de la presente controversia se pueden destacar los siguientes:
1.3.1. Que el parágrafo del artículo 89 de la Ley 1450 de 2011 facultó a LA SUPERINTENDENCIA para expedir la reglamentación de las características técnicas de los sistemas de seguridad documental que deberán implementar cada uno de los vigilados, para que se garantice la legitimidad de esos certificados y se proteja al usuario de la falsificación.
1.3.2. Que en ejercicio de esas facultades LA SUPERINTENDENCIA expidió la Resolución No. 7034 de 2012, por medio de la cual reglamentó el parágrafo citado; y posteriormente profirió las Resoluciones Nos. 191, 4205 y 5782 de 2013, que desarrollan diferentes aspectos del Sistema de Control y Vigilancia creado por la citada Resolución No. 7034.
1.3.3. Que los Centros de Reconocimiento de Conductores (en adelante CRC) están legalmente facultados para expedir los certificados de aptitud física, mental y de coordinación motriz, para la obtención de la licencia de conducción de vehículos.
1.3.4. Que el artículo 8º de la Resolución No. 7034 de 2012 concedió un plazo de dos (2) meses para la implementación y aplicación del Sistema por todos los CRC, a partir de la fecha en que se fijen los requisitos técnicos de homologación por parte de LA SUPERINTENDENCIA.
1.3.5. Que el 25 de enero de 2013 LA SUPERINTENDENCIA expidió la Resolución No. 191, por medio de la cual dio a conocer el anexo técnico para la homologación del Sistema de Control y Vigilancia que deberían cumplir los CRC. Adicionalmente modificó el término de dos (2) meses inicialmente conferido, reduciendo el término de homologación a un (1) mes.
1.3.6. Que mediante la Resolución No. 5782 de 2013, LA SUPERINTENDENCIA estableció la fecha del primero (1º) de junio como límite para exigirles a los CRC la aplicación del Sistema de Control y Vigilancia, advirtiendo que el incumplimiento de esta obligación daría lugar a la aplicación de las correspondientes sanciones.
1.3.7. Que las empresas que fueron homologadas han estado adelantando el cobro de unas tarifas a los CRC, en conocimiento de la obligatoriedad de la afiliación al SISTEMA.
1.3.8. Que del artículo 89 de la Ley 1450 no se desprende en ningún momento la facultad otorgada a la Superintendencia para la creación de un Sistema de control y Vigilancia de carácter oneroso. Esto, en atención a que las empresas homologadas para prestar el sistema de control y vigilancia han venido cobrando unas tarifas a los CRC como “costo de afiliación al SISTEMA DE CONTROL Y VIGILANCIA”.
Normas violadas y concepto de la violación.
1.4.1. Normas violadas.
El demandante estima vulnerados el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política y el parágrafo del artículo 89 de la Ley 1450 de 2011.
1.4.2. Concepto de violación.-
En el escrito presentado por el demandante se afirma que los actos administrativos demandados violan las normas señaladas con base en los cargos, que se pueden sintetizar así:
1.4.2.1. Desconocimiento de normas superiores:
Se afirma que al revisar el texto del parágrafo del artículo 89 de la Ley 1450 de 2011 se observa que la habilitación otorgada a LA SUPERINTENDENCIA para reglamentar la norma fue desbordada en el reglamento expedido “al crear un SISTEMA DE CONTROL Y VIGILANCIA que la norma nunca contempló”. De la lectura del parágrafo del artículo 89 de la Ley 1450 de 2011 se evidencia que la Ley tan solo facultó al ente de control para reglamentar las características técnicas de los sistemas de seguridad documental que deberían emplear los CRC, mas no para crear un sistema autónomo que, además de suponer una infraestructura tecnológica, puede ser operado tanto por una entidad pública -la Superintendencia- como por particulares.
Manifiesta que por virtud del desarrollo normativo contenido en las resoluciones expedidas con posterioridad a la No. 7034 de 2012, los CRC tienen la obligación de afiliarse al sistema, operado por particulares, siendo objeto de multa el incumplimiento de este deber. Y resalta, además, que los particulares encargados de operar el sistema tienen la posibilidad de fijar libremente las tarifas de afiliación, lo que en la práctica ha derivado en el cobro de tarifas muy elevadas.
Enfatiza el actor que la facultad reglamentaria no es absoluta, ya que su límite se encuentra precisamente en las disposiciones legales reglamentadas, por lo que no es posible alterar o modificar el contenido de la Ley.
1.4.2.2. Desviación de poder:
Sostiene el actor que en el caso bajo revisión se configura este vicio al evidenciarse la “intención de la Superintendencia (…) de instaurar un servicio del que se exige un pago, con beneficio para quien lo presta, deslindándose de la atribución que verdaderamente le correspondía (…), expedir una reglamentación de las características técnicas de los sistemas de seguridad documental a implementar por los vigilados”. Así, manifiesta que para cumplir con la encomienda legal habría bastado que LA SUPERINTENDENCIA dejara en claro las características técnicas a cumplir por los CRC, “pero no hacerlas obligatorias a través de un servicio por el que corresponde sufragar una suma de dinero para afiliarse, utilizando un tercero para tal fin”.
Para el actor, entonces, los propósitos de LA SUPERINTENDENCIA al expedir el acto excedieron los fines y principios de la función administrativa, al crear un SISTEMA autónomo, operado por un particular, y de carácter oneroso.
Solicitud de suspensión provisional.
El actor en escrito separado solicitó que, como medida cautelar, fuera decretada la suspensión provisional de las disposiciones acusadas por considerar que hay infracción manifiesta de las normas superiores que se invocan como infringidas.
Surtido el trámite previsto por el artículo 233 del CPACA, esta solicitud fue desestimada por el Consejero Ponente por auto del 3 de junio de 2014, al considerar que, del examen jurídico propio de esta fase procesal inicial, no se observaba la vulneración normativa aludida por el demandante.
II.- CONTESTACION DE LA DEMANDA
LA SUPERINTENDENCIA, a través de apoderado judicial, contestó la demanda en término, manifestando su oposición a las pretensiones de la parte actora. En defensa de los actos atacados propuso la excepción de legalidad de los actos atacados.
Explicó que la nulidad del acto administrativo no ocurre por la simple divergencia de criterios entre la administración y el asociado destinatario del acto, debiendo siempre configurarse una causal de ilegalidad. Así, frente a los actos atacados no existe causal alguna que pudiera ser invocada, puesto que la regulación fue expedida en desarrollo expreso de la previsión legal del parágrafo del artículo 89 de la Ley 1450 de 2011, por lo que no hubo desconocimiento de normas superiores, y su motivación fue verídica y acertada.
Destacó que la...
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