Extensión Jurisprudencial nº 11001-03-25-000-2013-01378-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 24 de Noviembre de 2016
| Fecha | 24 Noviembre 2016 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN A
C onsejero ponente: G.V.H..
Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de noviembre de dos mil dieciséis (2016).
Radicación número: 11001-03-25-000-2013-01378-00(3482-13)
Actor: CAMPO ELÍAS QUIROGA LEÓN
Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP).
Asunto: LEY 1437 DE 2011. MECANISMO DE EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA. AUTO QUE RESUELVE
Conoce la Sala la solicitud de extensión de jurisprudencia presentada por el señor C.E.Q.L. contra la Caja Nacional de Previsión Social E.I.C.E., en liquidación, y la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).
I.- ANTECEDENTES
1.- La solicitud de extensión
El señor Campo Elías Quiroga León, por medio de apoderado judicial, solicita la extensión de los efectos de la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, expediente 2006-07509 (0112-2009), proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado con ponencia del doctor V.H.A.A. y, que como consecuencia de ello, se ordene la reliquidación de su pensión de jubilación, teniendo como base de liquidación todos los factores salariales devengados por él en el último año de servicios. El solicitante expone los siguientes hechos y consideraciones:
L. al servicio del extinto Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) y realizó las respectivas cotizaciones al sistema pensional durante el tiempo de servicios a dicha entidad.
Los actos administrativos de reconocimiento y reliquidación de su pensión de jubilación (i) no han tenido en cuenta la totalidad de los factores devengados por él en su último año de servicios, y (ii) liquidan sobre el promedio de los últimos 10 años de servicios. Contra estos actos, el peticionario manifiesta haber interpuesto dentro de las respectivas oportunidades legales, los recursos procedentes en sede administrativa.
Ante la negativa de la administración, solicitó ante CAJANAL - UGPP, la extensión de los efectos de la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010. La UGPP negó dicha solicitud mediante la Resolución RDP 032314 de 17 de julio de 2013, en la que argumentó que el solicitante no se encuentra dentro de los supuestos fácticos y jurídicos de la referida sentencia de unificación, pues le es aplicable el régimen especial del Departamento Administrativo de Seguridad (DAS).
2.- Traslados.
Mediante proveído de 11 de diciembre de 2013, este despacho dispuso (i) correr traslado de la solicitud por el término de 30 días comunes a la UGPP y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (ANDJE), y (ii) poner en conocimiento del Ministerio Público este trámite judicial.
El 15 de mayo de 2014, a través de apoderado judicial, la UGPP se opuso a la extensión de los efectos de la sentencia invocada por cuanto consideró que la solicitud «(carece) de asidero jurídico y (la entidad) ha actuado conforme a la Constitución, la ley y de buena fe»; por considerar que (i) el CPACA consagra la posibilidad que las entidades se aparten de una sentencia de unificación cuando existen argumentos que no permiten dar aplicación a la misma, (ii) la sentencia invocada por el peticionario no es aplicable por cuanto la Corte Constitucional ya se ha pronunciado sobre el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y, específicamente en (a) lo atinente al IBL de las personas beneficiarias de este y (b) los factores salariales a tener en cuenta para liquidar la prestación y, (iii) el precedente constitucional de la sentencia C-258 de 2013 «constituye (…) la interpretación constitucional en la materia, (lo) que genera la inconstitucionalidad de cualquier interpretación en contrario».
El 19 de mayo de 2016, la ANDJE presentó escrito de contestación en el que solicitó negar por improcedente la extensión de los efectos de la sentencia invocada. Sostiene que (i) no existe unidad jurisprudencial como quiera que la jurisprudencia colombiana no ha sido consistente y pacífica frente al alcance del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, (ii) la sentencia invocada no cumple con los supuestos legales de los artículos 270 y 271 del CPACA para ser considerada como de unificación, y (iii) si se considera la sentencia del 4 de agosto de 2010 como de unificación jurisprudencial, el solicitante no acreditó encontrarse en los mismos supuestos fácticos y jurídicos del demandante en aquel plenario.
3.- Audiencia .
Por auto calendado el 20 de septiembre de 2016, este despacho convocó a la audiencia de que trata el inciso 3 del artículo 269 del CPACA, que se realizó el 10 de octubre del año en curso. Se hicieron presentes el apoderado del solicitante, el apoderado de la UGPP y el representante de la ANDJE, a quienes en su orden se les concedió el uso de la palabra para que formularan sus alegatos de conclusión, previas consideraciones del despacho ponente.
En la audiencia el apoderado del señor C.E.Q.L. reiteró los argumentos expuestos tanto en la solicitud presentada ante la administración como ante el Consejo de Estado.
Por su parte, el apoderado de la UGPP insistió en sus argumentos de oposición a la solicitud de extensión y añadió que (i) mediante las sentencias SU-230 de 2015 y SU-427 de 2016, la Corte Constitucional ratificó su interpretación sobre el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y señaló que la misma es aplicable a todos los beneficiarios de dicho régimen, por lo cual estas pensiones se deben liquidar con la tasa de remplazo de la Ley 33 de 1985 aplicada, no al promedio del último año de servicio, sino al promedio o IBL de los últimos 10 años como lo dispone la Ley 100 de 1993, (ii) existe confusión en la sentencia invocada por el solicitante, dado que en el escrito presentado ante el Consejo de Estado se identifica la sentencia del 4 de agosto de 2010 con diferentes radicados y números internos, y (iii) el señor C.E.Q.L. no se encuentra en los mismos supuestos fácticos y jurídicos del demandante en la sentencia de unificación invocada, toda vez que aquel está cobijado por un régimen pensional especial como lo es el de los exfuncionarios del extinto Departamento Administrativo de Seguridad (DAS). (De conformidad al audio de la audiencia de 10 de octubre de 2016).
El representante de la ANDJE, reiteró, en lo esencial, lo expresado en su escrito de oposición y añadió que al solicitante no le es aplicable el régimen pensional general de la Ley 33 de 1985 sino el especial previsto para los funcionarios y exfuncionarios del DAS.
El Ministerio Público no profirió concepto dentro del trámite judicial de la referencia.
Una vez escuchados los alegatos e intervenciones de las partes y realizado un breve receso para deliberar, la Sala de S. resolvió que la decisión de este caso habría de adoptarse por escrito, en virtud de que el apoderado de la UGPP invocó (entre otras) la sentencia SU-427 proferida el 11 de agosto de 2016 por la Corte Constitucional, de la cual, para la fecha de la audiencia, solo se conocía un comunicado de prensa, pero no su texto completo.
II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA:
1.- Cuestiones previas
La providencia invocada por el solicitante cumple los presupuestos legales para la extensión de sus efectos, pues fue proferida con la intención expresa de unificar jurisprudencia con respecto a los factores salariales que deben tenerse en cuenta para la liquidación de la pensión de jubilación de aquellos servidores públicos amparados por la Ley 33 de 1985. En ella, igualmente se reconoció el derecho a la reliquidación pensional con inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios por el demandante, señor L.M.V., con exclusión de la indemnización por vacaciones y la bonificación por recreación, que no se consideraron factores salariales.
Sin embargo,los argumentos presentados por el apoderado de la UGPP y el representante de la ANDJE, con respecto a la «interpretación constitucional» del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, obligan a esta Sala de Subsección a formular precisiones y consideraciones sobre:
Las competencias constitucionales de las Cortes de cierre;
Los efectos de las sentencias que profiere la Corte Constitucional en ejercicio del control de constitucionalidad en abstracto y en revisión de las sentencias de tutela; y
La fuerza vinculante de la interpretación de la Constitución por vía de autoridad y como doctrina constitucional integradora. Doctrina constitucional como criterio auxiliar de la interpretación de la ley. El caso de las sentencias de unificación jurisprudencial.
1.1.- Las competencias constitucionales de las Cortes de cierre
Se precisan a continuación los límites competenciales del Consejo de Estado, en su función de tribunal supremo de lo contencioso administrativo; de la Corte Suprema en su función de máximo tribunal de la jurisdicción ordinaria; y de la Corte Constitucional en su función de guarda de la integridad y supremacía de la Constitución. Así:
1.1.1.- Aunque, por definición, en un Estado de Derecho todas las autoridades tienen poderes reglados y competencias limitadas, incluidos los jueces y las propias cortes de cierre, conviene subrayar (pese a lo obvio) que, conforme a las disposiciones contenidas en los artículos 3, 230, 234, 237, 241 (especialmente núm. 9) y 242 de la Constitución Política: (i) La soberanía reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder público. Los poderes públicos se deben ejercer «en los términos» (dentro de los límites) que la Constitución establece (artículo 3 CP); (ii) «Los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley» (inciso 1º artículo 230 CP); (iii) «La equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina son criterios...
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