Sentencia nº 44001-23-31-000-2003-0724-01(ACU)0724 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN QUINTA, de 24 de Junio de 2004
| Fecha | 24 Junio 2004 |
| Emisor | SECCIÓN QUINTA |
| Tipo de documento | Sentencia |
ACCION DE CUMPLIMIENTO - Supuestos de procedencia. Eventos en que no se exige la prueba de renuencia / RENUENCIA - Requisitos de la solicitud. Eventos en que no se exige la prueba de su constitución / PERJUICIO IRREMEDIABLE - Prueba para prescindirse del requisito de constitución de renuencia en acción de cumplimiento / RENUENCIA EN FORMA TACITA - Concepto. Prueba / RENUENCIA EN FORMA EXPRESA - Concepto. Prueba
El segundo inciso del artículo 8º de la Ley 393 de 1997 dispone que la acción de cumplimiento procede cuando se ha demostrado la renuencia del demandado a cumplir con el deber legal o administrativo omitido, lo cual sólo puede excusarse cuando se sustenta en la demanda la inminencia de un perjuicio irremediable que exige la intervención inmediata de la orden judicial. Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: De un lado, la reclamación del cumplimiento y, de otro, la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia. Pese a que la Ley 393 de 1997 no señala cómo debe efectuarse la reclamación, es lógico inferir que no está sometida a formalidades especiales. Sin embargo, del objetivo mismo de la reclamación, que no es otro que exigir el cumplimiento de una norma, es posible concluir que la solicitud debe contener i) la petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo, ii) el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y iii) la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento. Por su parte, de acuerdo con el inciso segundo del artículo 8º de la Ley 393 de 1997, se configura la renuencia al cumplimiento en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido i) expresamente ratifica el incumplimiento o ii) si transcurridos 10 días después de la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma. Esto muestra que el requisito de procedencia de la acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella. Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado y la segunda circunscribe la competencia del juez constitucional en la acción de cumplimiento para analizar única y exclusivamente las normas que el demandado es renuente a cumplir. Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos.
ACCION DE CUMPLIMIENTO - Improcedencia. Eventos en que procede para proteger derechos colectivos / DERECHOS COLECTIVOS - Eventos de protección a través de la acción de cumplimiento / ACCION POPULAR - Procedencia para lograr el cumplimiento de normas con fuerza material de ley y de actos administrativos
El requisito de procedencia de la acción de cumplimiento, sólo se demostró respecto de los artículos 35 del Decreto 2811 de 1974, 31, numeral 12, de la Ley 99 de 1993 y 34 del Decreto 1728 de 2002, de modo que, esta Sala sólo deberá pronunciarse en relación con el supuesto incumplimiento de esas disposiciones. La lectura integral de las normas invocadas por el demandante muestra que están dirigidas a proteger y salvaguardar los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, entre otros, por lo que su incumplimiento genera la afectación de los mismos. Entonces, la Sala debe resolver si la acción de cumplimiento resulta procedente para exigir la observancia de las normas invocadas por el demandante, cuyo desconocimiento afecta derechos colectivos. A primera vista podría sostenerse que las acciones popular y de cumplimiento tienen objeto diferente, por lo que el ejercicio de la primera no excluye la presentación de la segunda, en tanto que la acción popular tiene por objeto la protección de los derechos colectivos y la acción de cumplimiento busca exigir el cumplimiento de una norma con fuerza de ley o un acto administrativo. Sin embargo, a pesar de que lo dicho es cierto, en ocasiones es perfectamente posible que la protección de los derechos colectivos pueda efectuarse ordenando el cumplimiento de normas con fuerza material de ley y actos administrativos y, al mismo tiempo, es factible que la amenaza o violación de los derechos e intereses colectivos derive del incumplimiento de leyes o actos administrativos, como lo es el caso que ocupa la atención de la Sala. Entonces, si como lo prescribe el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, el juez de la acción popular, en la sentencia, puede tomar las medidas que sean necesarias para evitar que se sigan afectando los derechos e intereses colectivos, es lógico concluir que también puede exigir el cumplimiento de los artículos 35 del Decreto 2811 de 1974, 31, numeral 12, de la Ley 99 de 1993 y 34 del Decreto 1728 de 2002 que imponen la protección de esos derechos. Luego, por medio de la demanda presentada en ejercicio de la acción popular también puede pretenderse el cumplimiento de normas con fuerza material de ley y de actos administrativos. Ahora, ocurre que la acción de cumplimiento es residual, luego es un mecanismo excepcional porque solamente procede cuando no existen otros medios judiciales para exigir el cumplimiento de los actos administrativos. En consecuencia, la acción de cumplimiento no procede cuando el incumplimiento alegado viola o amenaza derechos colectivos, pues el mecanismo procesal idóneo para evaluar la afectación de esos derechos es la acción popular; también considera la Sala que el carácter principal de la acción popular se impone en relación con la acción de cumplimiento, pues al señalar que ésta no excluye el ejercicio de la acción popular simplemente expresa la procedencia y prevalencia de la popular frente a la de cumplimiento.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION QUINTA
Consejero ponente: DARIO QUIÑONES PINILLA
Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de junio de dos mil cuatro (2004)
Radicación número: 44001-23-31-000-2003-0724-01(ACU)
Actor: PROCURADOR AGRARIO Y AMBIENTAL DE LA GUAJIRA
Demandado: MUNICIPIO DE RIOHACHA Y LA CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DE LA GUAJIRA
Procede la Sala a decidir la impugnación presentada contra la sentencia dictada el 1º de abril de 2004 por el Tribunal Administrativo de La Guajira, mediante la cual denegó las pretensiones formuladas por el Procurador Judicial Agrario y Ambiental de la Guajira, en ejercicio de la acción de cumplimiento.
1. LA SOLICITUD
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PRETENSIONES
El Procurador Judicial Agrario y Ambiental de la Guajira ejerció la acción de cumplimiento contra el Municipio de Riohacha y la Corporación Autónoma Regional de la Guajira, con el objeto de que se ordene el cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 5º, 365, 366 y 367 de la Constitución, 34 a 37 del Decreto 2811 de 1974, 31, numerales 2º, 9º, 10, 12 y 20, de la Ley 99 de 1993.
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HECHOS
Como fundamento de la acción la demandante expone, en resumen, los siguientes hechos:
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En el Municipio de Riohacha existe un botadero de residuos sólidos urbanos a cielo abierto, el cual no cumple con las condiciones mínimas legales y carece de plan ambiental. De hecho, el basurero no cuenta con autorización ambiental para su funcionamiento.
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De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 34 a 37 del Decreto 2811 de 1974, en el manejo de residuos, basuras, desechos y desperdicios deben utilizarse los métodos más adecuados para defender el ambiente, por lo que se prohíbe descargar sin autorización los desechos que deterioren los suelos y causen daños o molestias a individuos o núcleos humanos. De otra parte, el artículo 5º de la Ley 142 de 1994 señala que la prestación de los servicios públicos es competencia de los municipios.
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Pese a la claridad de las normas en comento y de su obligatoriedad, el Municipio de Riohacha las ha incumplido porque permite que se descarguen residuos o desechos sin autorización de la autoridad ambiental.
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La Corporación Autónoma Regional de la Guajira ha permitido que en el municipio de Riohacha se incumpla la prohibición de descargar residuos en lugares no autorizados. Esa omisión de vigilancia y cuidado del medio ambiente, de un lado, desconoce el objetivo con que fueron creadas esas autoridades ambientales y, de otro, incumple las funciones señaladas en el artículo 31, numerales 2º, 9, 10, 12 y 20, de la Ley 99 de 1993.
2. CONTESTACION
El Municipio de Riohacha, mediante apoderado, intervino en el proceso para informar que “en sus 60 días de labores de esta administración está en proceso de iniciar o contratar los estudios para el desarrollo de su plan de gestión integral de los residuos sólidos, dentro del cual quedarán planteadas las obras y actividades que...
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