Sentencia nº 11001-03-26-000-2004-00018-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 25 de Enero de 2017 - Jurisprudencia - VLEX 677135857

Sentencia nº 11001-03-26-000-2004-00018-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 25 de Enero de 2017

Fecha25 Enero 2017
EmisorSECCIÓN TERCERA
Tipo de documentoSentencia

ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Solicitud de legalización de explotación minera / LEGALIZACIÓN MINERA - Requisitos / LEGALIZACIÓN MINERA - Análisis del artículo 58 de la Ley 141 de 1994 y análisis del Decreto reglamentario 2636 de 1994 / DEBIDO PROCESO - Regulación en el Decreto 2636 de 1994 / DECRETO 2636 DE 1994 - Aplicación en procedimiento de legalización minera / RECHAZO DE SOLICITUD DE LEGALIZACIÓN MINERA - Causales / RECHAZO DE SOLICITUD DE LEGALIZACIÓN MINERA - Superposición de áreas explotadas / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA - Autoridades mineras / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA - Responsabilidad de quien adopta decisión inicial y responsabilidad de quien resuelve recursos

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: M.N.V. RICO

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de enero de dos mil diecisiete (2017)

Radicación número: 11001-03-26-000-2004-00018-00(27600)

Actor: L.E. BARRERA Y ASOCIADOS LTDA

Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE GEOLOGÍA Y MINERÍA INGEOMINAS - Y NACIÓN-MINISTERIO DE MINAS

Referencia: SOLICITUD DE LEGALIZACIÓN DE EXPLOTACIÓN MINERA - ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

Temas: LEGALIZACIÓN MINERA – Requisitos – Análisis del artículo 58 de la Ley 141 de 1994 – Análisis del Decreto reglamentario 2636 de 1994 / DEBIDO PROCESO – Regulación en el Decreto 2636 de 1994 - Aplicación en procedimiento de legalización minera / RECHAZO DE SOLICITUD DE LEGALIZACIÓN MINERA – Causales – Superposición de áreas explotadas / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA – Autoridades mineras – Responsabilidad de quien adopta decisión inicial – Responsabilidad de quien resuelve recursos.

Conoce la Sala, en trámite de única instancia, del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la sociedad L.E.B. y Asociados Ltda. contra las Resoluciones No. 700962 del 13 de agosto de 1996, 701082 del 18 de septiembre de 1996 y 1170-017 del 20 de enero de 2004, por medio de las cuales se rechazó una solicitud de legalización de explotación minera, expedidas por la Nación-Ministerio de Minas y Energía y por MINERCOL. Advierte la Sala que accederá parcialmente a las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES
  1. La demanda

    Fue presentada por la sociedad L.E.B. y Asociados Ltda., en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Solicitó: i) la nulidad de las Resoluciones No. 700962, del 13 de agosto de 1996; 701082, del 18 de septiembre de 1996 y 1170-017, del 20 de enero de 2004, por medio de las cuales se rechazó una solicitud de legalización de explotación minera, expedidas por MINERCOL y por el Ministerio de Minas; ii) que se le ordene a INGEOMINAS darle a la solicitud de legalización el trámite que dispone la Ley 141 de 1994; iii) que se condene a los demandados a pagarle al demandante: a) el valor de la parálisis del adecuamiento, loteo y construcción de la urbanización denominada B.S. y b) el valor de la parálisis de la explotación –fls. 145 y 146, cdno. 1-.

    Como fundamento de las anteriores pretensiones, explicó que el 5 de octubre de 1994 presentó al Ministerio de Minas y Energía una solicitud de legalización minera, amparada en el artículo 58 de la Ley 141 de 1994, con el fin de formalizar los trabajos de remoción de material en unos terrenos de su propiedad, con el fin de construir una urbanización en ese sitio, denominada B.S..

    Al interior del trámite de esta solicitud, el informe técnico que se practicó concluyó, entre otras cosas, que la explotación de hecho llevaba más de 8 años, que se trataba de un proyecto de pequeña minería, que se adelantaba para desarrollar un proyecto urbanístico, que la franja solicitada tenía superposición con dos contratos de concesión ya asignados, y finalmente sugería legalizar la actividad minera del solicitante –fl. 148, cdno. 1-.

    No obstante lo anterior, es decir, pese a cumplir los requisitos legales, el Ministerio de Minas y Energía negó la solicitud, mediante las Resoluciones No. 700962, del 13 de agosto de 1996, y No. 701082, del 18 de septiembre de 1996, decisión contra la cual interpuso el recurso de reposición, pero se confirmó mediante la Resolución No. 1170-017, del 20 de enero de 2004, expedida por MINERCOL -que asumió la competencia del Ministerio de Minas y Energía-.

    Para el demandante el anterior trámite violó el derecho al debido proceso, por varias razones:

    i) Porque L.E.B. y A.L.. cumplió todos los requisitos exigidos por el artículo 58 de la Ley 141 de 1994 para legalizar la explotación minera (fl. 153, cdno. 1), así que la autoridad administrativa debió formalizarla.

    ii) Pese a que había superposición de las áreas solicitadas con los terrenos de una concesión minera, cuyo titular era Cementos del Caribe S.A., el Decreto reglamentario 2636 de 1994 dispuso que en este evento se debía acudir a uno de los siguientes dos mecanismos para resolver la diferencia:

    a) En primer lugar, es decir, como trámite principal, el Ministerio de Minas y Energía debió ordenarle al titular de la concesión afectada que devolviera parte de los terrenos –los innecesarios en esa explotación- para asignárselos al demandante. Agregó que esto era posible porque el área afectada estaba habitada, y sobre todo porque se planeaba construir la Urbanización Barranquilla Sport, y por ley no es viable explotar una zona que tenga uso residencial, como lo establece el artículo 10.d) del Código de Minas.

    b) Subsidiariamente, solo si el anterior trámite no era posible, el Ministerio debió convocar a los afectados a una audiencia de conciliación –prevista en el artículo 7 del Decreto 2636 de 1994-, para llegar a una solución y legalizar las áreas reclamadas –fl. 155, cdno. 1-.

    No obstante la claridad de las normas, la autoridad administrativa omitió este procedimiento, que era obligatorio -no discrecional-, y por eso violó el derecho al debido proceso.2. Contestaciones de la demanda

    La demanda se dirigió contra INGEOMINAS y el Ministerio de Minas y Energía, pero en el trascurso del proceso se vinculó a C. delC.S.A., porque podía resultar afectado con la decisión definitiva.

    2.1. INGEOMINAS

    Admitió que L.E.B. y A.L.. inició, en 1994, el trámite de legalización minera, y que si bien el informe técnico dictaminó que cumplía varios requisitos exigidas por la Ley 141 de 1994, para legalizar la explotación que realizaba –concretamente las condiciones técnicas y ambientales-, también es cierto que las áreas solicitadas presentaban una superposición del 100% con una concesión asignada a C. delC.S.A., desde 1968, como consta en el título minero No. 2.952.

    Precisó que C. delC.S.A. manifestó, por escrito, dentro del procedimiento administrativo de legalización, su desacuerdo con la eventualidad de excluir o reducir las áreas de su concesión, para asignárselas a L.E.B. y Asociados Ltda., porque las requería para desarrollar sus proyectos industriales –fl. 256, cdno. 1-.

    También indicó que no fue posible llegar a un acuerdo en el trámite de la conciliación, porque C. delC.S.A. lo intentó y no lo logró –fls. 249 y 255, cdno. 1-, además de que –y en todo caso- el Ministerio de Minas y Energía convocó a la audiencia respectiva, pero tampoco hubo acuerdo –fl. 254, cdno. 1-, y no era posible imponerle a C. delC. S.A. la exclusión de áreas de su concesión, ni obligar a las partes a conciliar, pues ninguna de las dos opciones la admite la legislación minera que rige este procedimiento.

    Concluyó que faltando en el concesionario voluntad para desprenderse de parte de las áreas de explotación asignadas, así como ánimo de conciliar la pretensión del demandante, la única decisión que podía adoptarse en el trámite de legalización era el rechazo de la petición, y la orden de cierre definitivo de la explotación ilegal –fls. 251 a 253, cdno. 1-.

    También fue enfático en explicar que para legalizar una explotación minera no puede haber superposición de áreas, y como en el caso concreto las solicitadas se traslapaban en un 100% con las franjas asignadas a una concesión minera, no había terrenos qué asignarle al solicitante, por eso procedía el rechazo de la petición y la orden de cierre de la explotación.

    También explicó que si bien el artículo 58 de la Ley 141 tuvo la intención de normalizar la actividad minera ilegal, no puede desconocerse que esta posibilidad debe armonizarse con los derechos adquiridos legítimamente por los concesionarios que explotan regularmente las minas, así es que la legalización no procede cuando la petición se superpone con los terrenos de la minería legal –fl. 256, cdno. 1-.

    2.2. Ministerio de Minas y Energía

    Negó algunos hechos de la demanda y, en general, pidió que se acredite la mayoría de los demás. Concretamente, explicó que la franja de terreno que el demandante intentó legalizar se superponía, en un 100%, con otro título minero adjudicado en 1968, y que por esa circunstancia no era posible asignarle al solicitante el derecho a explotar la mina sobre ese mismo sitio.

    Agregó que no era posible reducir el área de la concesión asignada a C. delC.S.A., y que al convocarse a la audiencia de conciliación –etapa que forma parte del trámite administrativo de legalización minera- las partes no comparecieron. Por esta razón se rechazó la solicitud y ahora defiende la decisión –fl. 317, cdno. 1-.

    Finalmente, propuso las excepciones de: “presunción de legalidad de los actos acusados” y “la genérica”.

    2.3. C. delC. S.A -hoy Cementos Argos-

    No contestó la demanda.

  2. Alegatos de conclusión y concepto del Ministerio Público

    3.1. Demandante

    Reiteró que se violó el debido proceso durante el trámite de legalización minera, porque las autoridades no aplicaron el artículo 70 del Código de Minas y porque la etapa de conciliación tampoco se realizó, pues no fue convocado a esa diligencia –fl. 336, cdno. 1-.

    Recordó que la sociedad solicitante de la legalización construye la urbanización B.S. sobre la zona objeto de...

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