Sentencia nº 88001-23-31-000-2011-00011-01 de Consejo de Estado - Sala Plena Contenciosa Administrativa - Sección Primera, de 15 de Diciembre de 2016 - Jurisprudencia - VLEX 677844881

Sentencia nº 88001-23-31-000-2011-00011-01 de Consejo de Estado - Sala Plena Contenciosa Administrativa - Sección Primera, de 15 de Diciembre de 2016

Ponente:GUILLERMO VARGAS AYALA
Actor:CORPORACION PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL ARCHIPIELAGO DE SAN ANDRES, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA - CORALINA
Demandado:AGENCIA NACIONAL DE HIDROCARBUROS Y OTROS
Fecha de Resolución:15 de Diciembre de 2016
Emisor:Sección Primera
 
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ACCIÓN POPULAR - Confirma orden de suspensión del proceso de exploración y explotación de hidrocarburos en los Cayos 1 y 5 del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina / VULNERACIÓN DEL DERECHO COLECTIVO AL GOCE DE UN AMBIENTE SANO / VULNERACIÓN DEL DERECHO COLECTIVO A LA EXISTENCIA DEL EQUILIBRIO ECOLÓGICO / ÁREA MARINA PROTEGIDA / RESERVA DE BIOSFERA / RESERVA SEAFLOWER / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE PRECAUCIÓN

[L]a presente controversia se origina por la decisión de la ANH de adjudicar al Consorcio integrado por ECOPETROL, REPSOL y YPF los Cayos 1 y 5 en el Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, con el fin de adelantar labores de exploración y explotación de hidrocarburos. En concepto de CORALINA, parte actora en este litigio, el desarrollo de tales actividades representa un riesgo grave para los ecosistemas marinos de esta zona del país, amparados por una declaración de la UNESCO como Reserva de Biosfera y por una decisión del MMADS que declaró una fracción de esta última como área marina protegida (AMP) . Para la parte demandada y sus coadyuvantes tal riesgo no se presenta, toda vez que el área designada para explorar y explotar si bien se coincide con la reserva Sea Flower de la UNESCO, ésta no excluye el adelantamiento de esta clase de actividades, sino que demanda el uso de técnicas cualificadas. Y resaltan que frente al AMP, como se acreditó en el dictamen del INVEMAR, solo se presenta un solapamiento del 2% con el área del Cayo 5, lo cual puede ser resuelto mediante la exclusión de esta porción del polígono adjudicado (…) encuentra la Sala que el principal interrogante a resolver es si resulta legítimo o no que en aras de proteger los derechos colectivos ambientales amparados por el fallo impugnado se prohíba el desarrollo de una actividad declarada de utilidad pública, que legalmente no ha sido excluida de la zona del país que origina este conflicto, la cual se encuentra amparada por declaraciones de protección que prima facie no rechazan ni resultan incompatibles con su desarrollo (…) Para la Sala, la decisión adoptada por el Tribunal Contencioso Administrativo de San Andrés, Providencia y Santa Catalina se aviene a las exigencias jurisprudencialmente fijadas para la toma de decisiones al amparo del principio de precaución, toda vez que se verifica la presencia de los cuatro elementos señalados por la jurisprudencia administrativa para su aplicación, a saber: i) Incertidumbre científica acerca del riesgo (…) Para la Sección Primera las limitaciones de la investigación de los fondos marinos y sus ecosistemas en el área adjudicada, tal como lo presenta CORALINA en el Informe Técnico No. 733 de 2011, son la evidencia de las condiciones de complejidad e incertidumbre en que se desarrolla lo referente a la exploración y explotación de hidrocarburos en el área de la Reserva Seaflower. Esto, por cuanto, como se expresa en dicho documento, menos de un 10% del área se ha estudiado. Es así que hasta la actualidad solo se han logrado identificar aquellas zonas que por su cercanía o facilidad de acceso a tecnologías así lo han permitido. Y más adelante observa que a la luz de esta realidad, no es posible determinar a ciencia cierta donde podrían estar presentes y cuál podría ser la distribución precisa de los corales profundos (…); ii) Evaluación científica del riesgo (…) el dictamen pericial del INVEMAR deja en claro que el país no cuenta con estudios específicos sobre la afectación mediante sísmica y reconoce que hay impactos sobre mamíferos marinos, calamares y tortugas marinas, así como afectación eventual de la pesca. Adicionalmente, el Informe Técnico No. 733 de 2011 presentado por expertos de CORALINA deja claros los riesgos que en el escenario de incertidumbre reinante puede representar para la biodiversidad el desarrollo de la actividad proyectada (…); iii) Identificación del riesgo (grave e irreversible) (…) la evidencia científica recaudada hasta el momento a nivel internacional arroja datos significativos sobre el efecto de la sísmica en las capturas de peces comerciales, e indica que según los datos disponibles comporta una disminución notable en la población de especies demersales, pelágicas y pequeños pelágicos, al igual que en relación con mamífieros, tortugas marinas y organismos de menor complejidad molecular como las larvas de langosta y caracol. Y valora esto último como como un impacto grave para la supervivencia de las comunidades raízales, dada la importancia que tienen estos recursos para las actividades productivas que llevan a cabo (…); y iv) Proporcionalidad de las medidas (…) resulta evidente que el fin que se persigue no es otro que la salvaguarda de los valiosos intereses ecológicos presentes en el área de la Reserva de Biosfera comprendida dentro de los bloques adjudicados por la ANH para el desarrollo de actividades de exploración y explotación de hidrocarburos. La medida decretada por el Tribunal a quo, esto es, la orden de suspensión de las actividades que se venían adelantando es adecuada, toda vez que tiene como efecto inmediato hacer cesar la amenaza que ellas representan para ese ecosistema y los recursos naturales que aloja. Es necesaria, toda vez que ante la incertidumbre reinante en relación la existencia de formaciones coralinas y otras formas de vida en las profundidades del fondo marino de esa zona del Caribe resulta improcedente arriesgarse a supeditar el desarrollo de la exploración y explotación a formas más estrictas de regulación, que presuponen como mínimo un conocimiento cierto y completo de las características del torno a intervenir. De lo contrario, la falta de información sencillamente impide legitimar cualquier intento regulatorio que se quiera realizar, pues difícilmente se puede regular con acierto una actividad sin conocer como mínimo las particularidades del medio sobre el que se va a realizar. Sin estos datos disponibles difícilmente pueden anticiparse o advertirse sus eventuales efectos. Algo crítico en un ecosistema tan singular y valioso como la Reserva de Biosfera Seaflower. Por último, la medida enjuiciada es proporcional en sentido estricto, toda vez que sus beneficios superan con creces las restricciones que sufre la actividad económica que se inhibe como consecuencia de su adopción. Tanto desde un punto de vista del desarrollo sostenible y de la solidaridad interregional, como de la solidaridad intergeneracional, no hay duda que la opción preferible es la de sacrificar las rentas que eventualmente podría generar la explotación de hidrocarburos en el Archipiélago, para en su lugar conservar la riqueza natural y cultural que aloja, la cual se podría ver seriamente afectada por causa del desarrollo. Además, la fragilidad y baja capacidad de recuperación de los arrecifes, que supone que cualquier accidente que puedan sufrir se traduzca en una afectación grave y poco reversible, sugiere fuertemente extremar las medidas de protección a favor de su conservación, como principal forma de asegurar la transmisión efectiva a las futuras generaciones de este legado majestuoso que nos concedió la naturaleza.

FUENTE FORMAL: CONVENIO SOBRE LA DIVERSIDAD BIOLÓGICA DE NACIONES UNIDAS / LEY 165 DE 1994

RESERVA DE BIOSFERA - Definición

Las reservas de biosfera, según la definición de la UNESCO, son aquellas zonas de ecosistemas terrestres o costero/marinos, o una combinación de los mismos, reconocidas en el plano internacional como tales en el marco del Programa MAB [man and the biosphere]. Este programa arrancó a comienzos de 1970 en el marco de la decimosexta sesión de la Conferencia General de la UNESCO, y representa una iniciativa de carácter científico, interdisciplinario e intergubernamental que tiene como fin establecer bases científicas para cimentar a largo plazo el mejoramiento de las relaciones entre las personas y el medio ambiente. En 1995 la Conferencia General de la UNESCO aprobó el Marco Estatutario de la Red Mundial de Reservas de Biosfera, en el que se definen algunos lineamientos sobre la gestión de estos ecosistemas.

DISTINCIÓN ENTRE EL PRINCIPIO DE PRECAUCIÓN Y EL PRINCIPIO DE PREVENCIÓN

Alegan los apelantes la aplicación equivocada del principio de precaución, puesto que, en su sentir, se aplicó sin contar con certeza sobre las implicaciones ambientales de la actividad por desarrollar y se llevó más allá del ámbito de las decisiones específicas de las autoridades ambientales en relación con el uso y aprovechamiento de los recursos naturales, para extenderlo al campo de determinaciones contractuales, desprovistas en sí mismas de impacto sobre los ecosistemas. Sobre el primer aspecto, destaca la Sala que resulta desacertado exigir certeza sobre los riesgos e implicaciones como condición para la aplicación del principio de precaución, toda vez que es justamente la incertidumbre sobre distintos aspectos riesgosos o nocivos de una actividad (sus efectos, las condiciones de tiempo, modo y lugar de su producción, etc.) lo que cualifica el ámbito de aplicación de este principio y permite distinguirlo del principio de prevención (…) A diferencia del principio de prevención, llamado a operar en ámbitos en los cuales se tiene claridad y certeza respecto de los impactos o implicaciones ambientales de una determinada actividad, producto o proceso, de manera que resulta imperioso anticipar, evitar o mitigar sus efectos nocivos sobre los ecosistemas, el principio de precaución tiene como característica habilitar la toma de decisiones en escenario de incertidumbre ocasionada por la complejidad propia de la acción que se desarrolla en ámbitos técnicos o científicos. Es, entonces, un mecanismo que busca impedir la parálisis de las autoridades frente a la ausencia de certezas respecto de las eventuales consecuencias...

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