Sentencia nº 25000-23-26-000-2010-00461-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 13 de Diciembre de 2016 - Jurisprudencia - VLEX 677845093

Sentencia nº 25000-23-26-000-2010-00461-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 13 de Diciembre de 2016

Fecha13 Diciembre 2016
EmisorSECCIÓN TERCERA
Tipo de documentoSentencia

ACCION DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Niega pretensiones. Se dicta nuevamente sentencia en cumplimiento de fallo de tutela. Confirma sentencia que negó pretensiones

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

SUBSECCION C

Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA

Bogotá D.C, trece (13) de diciembre de dos mil dieciséis (2016).

Radicación número: 25000-23-26-000-2010-00461-01(45215)

Actor: UNION DE CABLE OPERADORES DEL CENTRO - CABLECENTRO S.A.

Demandado: COMISION NACIONAL DE TELEVISION (CNTV)

Referencia: ACCION DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES (APELACION SENTENCIA)

Contenido: 1. Naturaleza jurídica de la Comisión Nacional de Televisión; 2 El contrato de concesión del servicio público de televisión según lo dispuesto en la Ley 182 de 1995 – Ley vigente para la época de los hechos-; 3. El acto administrativo y la presunción de legalidad[1]; 4. Naturaleza jurídica de la imposición de las multas y su legalidad; 5. El sustento legal de la capacidad de la administración contratante de imponer unilateralmente multas; 6. La naturaleza exorbitante de la imposición unilateral de multas; 7. La consideración normativa de la capacidad de imponer unilateralmente multas en la Ley 1150 de 2007 y su aplicación al caso concreto; 8. El principio de buena fe contractual y la regla del “venire contra factum proprium non valet”; 9. Caso Concreto: 9.1 Hechos probados; 9.2 Análisis del caso Concreto.

En CUMPLIMIENTO de lo resuelto en el fallo de tutela proferido el 6 de julio de 2016 por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, esta Sala de Subsección decide nuevamente el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 18 de julio de 2012[2] proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que decidió negar las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES

1. Lo pretendido

El 13 de julio de 2010[3]-[4], la Unión de Cable Operadores del Centro – Cablecentro S.A. – hoy Grupo de Inversiones Filigrana S.A. por intermedio de su representante legal y a través de apoderado judicial[5], presentó demanda contra la Comisión Nacional de Televisión (CNTV) para que se realizaran las siguientes declaraciones y condenas:

1.1.- Que se declare la nulidad de las Resoluciones No. 953 de 21 de julio de 2008 y No. 2009-380-001361-4 de 2 de diciembre de 2009, por medio de las cuales la Comisión Nacional de Televisión le impuso a la Unión de Cable Operadores del Centro – Cablecentro S.A. – una multa del 20% del valor actualizado del contrato, equivalente a la suma de $392.501.010.4 y confirmó dicha sanción.

1.2.- Que se declare que la Unión de Cable Operadores del Centro – Cablecentro S.A. – hoy Grupo de Inversiones Filigrana S.A. no se encontraba obligada a pagar la multa impuesta en los actos administrativos demandados.

1.3- Que se ordene a la Comisión Nacional de Televisión a rembolsar a la Unión de Cable Operadores del Centro – Cablecentro S.A. – hoy Grupo de Inversiones Filigrana S.A., “las sumas de dinero que esta hubiera pagado en cumplimiento a lo ordenado en las Resoluciones No. 953 del 31 de julio de 2008, confirmada por la Resolución No. 2009-380-001361-4 de fecha 2 de diciembre de 2009”.

1.4.- Que se condene a la Comisión Nacional de Televisión a pagar a favor de la demandante los daños y perjuicios materiales derivados de la imposición de la sanción así:

1.4.1.- A título de daño emergente, la totalidad de los gastos y erogaciones en que ha tenido que incurrir en relación con las acciones de cobro de las resoluciones demandadas.

1.4.2.- Por concepto de lucro cesante, las sumas pagadas con ocasión del cobro y las adicionales, cuyo monto se demuestre en el curso del proceso.

2. Como fundamento de sus pretensiones, la parte actora expuso los hechos que la Sala sintetiza así[6]:

El día 20 de diciembre de 1999, la Unión de Cable Operadores del Centro – Cablecentro S.A.- hoy Grupo de Inversiones Filigrana S.A. suscribió con la Comisión Nacional de Televisión, el Contrato de Concesión No. 208 de 1999 cuyo objeto era la explotación del servicio de televisión por suscripción en la zona centro del país, conformada por los departamentos de Amazonas, Arauca, Boyacá, Caquetá, C., Cundinamarca, Guainía, G., H., Meta, Norte de Santander, Putumayo, Santander, Tolima, V., Vichada y Bogotá D.C. por el término de diez años.

En ejecución del contrato, mediante visita realizada los días 30 de agosto y 8 de septiembre de 2005 a las instalaciones del concesionario, la Comisión Nacional de Televisión detectó una disminución de 17.282 usuarios en el mes de julio de 2005.

En atención a lo anterior, la Comisión Nacional de Televisión mediante auto No. 178 de 7 de septiembre de 2007 dispuso adelantar una actuación administrativa en contra del concesionario, por presunto incumplimiento del artículo 36 del Acuerdo 014 de 1997, modificado por el artículo 2 del Acuerdo 003 de 2001 y el artículo 2 del Acuerdo 002 de 2004.

Como resultado de la actuación administrativa, la entidad demandada mediante la Resolución No. 953 de 31 de julio de 2008 le impuso a la Unión de Cable Operadores del Centro – Cablecentro S.A. – hoy Grupo de Inversiones Filigrana S.A, una multa del 20% del valor actualizado del contrato, equivalente a la suma de $392.501.010.4. Esta decisión fue confirmada por el acto administrativo No. 2009-380-001361-4 de 2 de diciembre de 2009.

3. Concepto de violación

La demandante estructura su concepto de violación con fundamento en los siguientes cargos:

3.1.- La noción lógica del acto o negocio jurídico, la autonomía de la voluntad, la buena fe contractual y la necesidad de motivación de los actos administrativos:

3.1.1.- El contrato No. 208 de 1999 suscrito entre la Comisión Nacional de Televisión y la Unión de Cable Operadores del Centro – Cablecentro S.A. – desapareció y pasó a ser un acto unilateral por cuanto las obligaciones y condiciones del contrato sólo le eran exigibles al concesionario.

3.1.2.- Se violaron cláusulas que eran de obligatorio cumplimiento entre las partes, como ocurrió con la cláusula compromisoria “de la cual no se dijo nada en los actos administrativos aquí demandados y que debió ser agotada previo a la imposición de multas de manera arbitraria por parte de la Comisión Nacional de Televisión CNTV”.

3.2.- Abuso de la posición dominante: Se violó el derecho al debido proceso previsto en el artículo 29 de la Constitución Política, por cuanto se transgredió uno de los elementos de dicho derecho, el cual es el respeto al acto propio.

3.3.- Inexistencia de facultad legal a la demandada para imponer multas de manera unilateral al tiempo de los hechos: La Comisión Nacional de Televisión, en ejercicio de la autonomía de su voluntad sólo se encontraba facultada para pactar las multas, más no para imponerlas, de conformidad con lo establecido en la Ley 80 de 1993.

3.4.- Infracción de las normas en que debía fundamentarse la Resolución No. 953 del 31 de julio de 2008: Al respecto, la parte actora manifestó:

“La Resolución No. 953 del 31 de julio de 2008, por medio del cual se resolvió la investigación al ex concesionario CABLECENTRO S.A. carece de fundamentos jurídicos y fácticos al momento de su imposición, puesto que el fundamento de sanción de la misma se basó en el informe de la visita realizada en sus instalaciones por la Subdirección Administrativa y Financiera de la Comisión Nacional de Televisión.

La entidad procedió a imponer la sanción por el supuesto incumplimiento de lo ordenado en el artículo 36 del Acuerdo No. 014 de 1997, sin tener en cuenta que estaba contradiciendo su propio mandato, al exigir el cumplimiento de una norma que para el momento de los hechos había sido modificada por el acuerdo No. 002 del 18 de mayo de 2004 y demás normas concordantes, en aplicación de la prevalencia de las leyes en el tiempo, establecido en el artículo 2 de la Ley 153 de 1887.

(…)

Las condiciones del informe de la Subdirección Administrativa y Financiera van en contravía de lo ordenado por la Comisión Nacional de Televisión en el Acuerdo No. 002 del 18 de mayo de 2004 por medio del cual se fijó la tarifa por concepto de compensaciones en el siete punto cinco por ciento (7.5%) del total de los ingresos brutos.

(…)

El 21 de septiembre de 2005, la Comisión Nacional de Televisión profirió el acuerdo No. 003 por el cual se fijó la tarifa por concepto de compensación en el diez (10%) por ciento del total de los ingresos brutos mensuales provenientes de la prestación del servicio de televisión por suscripción, cableada y satelital directa al hogar (DTH).

Conforme a lo anterior, la liquidación para la compensación a partir del 21 de septiembre de 2005 debería ajustarse a lo establecido en el Acuerdo 003 de 2005, motivo por el cual la compensación presentada por CABLECENTRO S.A. en los meses de junio y julio de 2005, fue establecida conforme a lo ordenado con el Acuerdo No. 002 de 2004 vigente para el momento de los hechos, situación que hace que la sanción impuesta sea totalmente ilegal e injusta, puesto que se estaría exigiendo el cumplimiento de lo ordenado por el artículo 36 del Acuerdo 014 de 1997, dejando de lado que debía tenerse en cuenta el Acuerdo 002 de 2004 por encontrarse vigente en los meses de junio y julio de 2005.

(…)”.

3.5.- Falsa motivación: La Resolución No. 953 del 31 de julio de 2008 se fundó en el estudio realizado por la Subdirección Administrativa y Financiera, el cual no tuvo en cuenta las condiciones cambiarias del mercado de las telecomunicaciones y los agentes externos que afectaron sus ingresos.

4. El trámite procesal

4.1.- La demanda fue admitida[7] y notificada a la Comisión Nacional de Televisión[8], quien dentro del término de fijación en lista contestó[9] en el sentido de oponerse a las pretensiones, con fundamento en que:

4.1.1.- De conformidad con lo dispuesto...

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