Sentencia nº 25000-23-24-000-2000-00754-01(35476) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 7 de Octubre de 2009
| Fecha | 07 Octubre 2009 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Tipo de documento | Sentencia |
CONVENIO INTERADMINISTRATIVO - Naturaleza y objeto
La Sala advierte que de lo afirmado por el a quo, el Convenio Interadministrativo demandado no es un acto administrativo simple sino un acto administrativo de carácter complejo; la decisión contenida es el producto de la integración y confluencia de las voluntades de distintas autoridades administrativas. Sin lugar a dudas esta circunstancia se presenta y este es uno de los elementos de la categoría, se puede sostener que el principal, no obstante no es suficiente, es necesario precisar si las demás características que la doctrina y jurisprudencia han identificado se encuentran o no presentes. En primer lugar debe constatarse unidad en cuanto a la materia sobre la cual recae su objeto y respecto de la finalidad que se persigue; además, las voluntades integradas no pueden poseer existencia jurídica separada, deben corresponder a un todo, no tienen trascendencia si pueden llegar a analizarse de forma independiente. La Sala constata fácilmente la unidad de objeto y fin en el Convenio Interadministrativo cuestionado; en efecto, la materia fue precisada por las autoridades administrativas en el momento de la suscripción. La unidad de fin también salta a la vista: la regulación conjunta del trasporte de pasajeros para mejorar las condiciones de seguridad en las que se presta el servicio. No obstante, la inescindibilidad de las voluntades contenidas no se constata, de hecho, éstas “pueden separarse para su análisis y juzgamiento”, cualidad que desnaturaliza la posible existencia de un acto administrativo y ubica la discusión en un plano distinto: el de la convención o negocio jurídico en donde la bilateralidad es un presupuesto. Se está ante una manifestación conjunta de voluntades de la cual se desprende el cumplimiento de obligaciones concretas para quienes suscribieron el convenio. Para la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta corporación se está ante una modalidad contractual, cuya particularidad es su celebración en virtud del principio de cooperación entre entidades públicas, de tal modo que su finalidad no es otra distinta a “la de cumplir en forma conjunta con las funciones a cargo de ambas entidades, o prestar servicios públicos que le han sido encomendados”. Los convenios constituyen formas concretas de colaboración interadministrativa en el cumplimiento de fines y cometidos estatales; esta colaboración puede revestir dos maneras distintas: la asunción conjunta de funciones administrativas a través de la creación de un nuevo ente u organismo administrativo generalmente dotado de personalidad jurídica o en otros casos puede realizarse mediante la celebración de contratos, evento en el cual la actividad aunque concurrente sigue permaneciendo en la esfera competencial de cada una de las administraciones comprometidas. Del inciso primero del artículo 95 de la ley 489 de 1998 se desprenden los elementos que conforman la institución de los convenios administrativos: en primer lugar, los sujetos llamados a celebrarlos deben tener la condición de entidades públicas, y; en segundo lugar, su objeto es el desarrollo conjunto de cualquier tipo de actividad que pueda interesar a dos o más administraciones, no obstante, es necesario precisar que si se trata del ejercicio de potestades estas deben ser de carácter discrecional, es decir, el ordenamiento jurídico debe posibilitar la elección entre varias alternativas. En consecuencia, los convenios interadministrativos son formas de gestión conjunta de competencias administrativas que asumen el ropaje del negocio jurídico y, al hacerlo, regulan intereses que aunque coincidentes son perfectamente delimitables, por tanto se trata de relaciones en la que mínimo participan dos partes. Adicionalmente, mediante este instrumento se crean vínculos jurídicos que antes de su utilización no existían y que se traducen en obligaciones concretas. Finalmente, dichas obligaciones son emanaciones de los efectos jurídicos que puedan llegar a desprenderse, son un reflejo directo de las voluntades involucradas.
CONVENIO INTERADMINISTRATIVO - Acción procedente. Controversias contractuales
La sala considera que la acción contractual es la vía procesal adecuada para someter a conocimiento del juez contencioso administrativo las controversias que se deriven de los llamados convenios interadministrativos al ser estos una manifestación de la llamada actividad negocial de la administración pública. En líneas anteriores se sostuvo que los convenios interadministrativos podían tener como objeto el ejercicio de competencias administrativas, siempre y cuando el ordenamiento jurídico reconociera un margen de apreciación (discrecionalidad) a las diferentes autoridades que participan en su suscripción respecto de cuáles son las mejores medidas a implementar para el adelantamiento conjunto de una determinada actividad. Pues bien, entre la variedad de posibilidades ofrecidas, se halla la de expedir reglamentos comunes que regulen una determinada materia; por lo cual, aunque se trate de actos administrativos ligados al cumplimiento de obligaciones convencionales, tienen la virtualidad de afectar situaciones jurídicas de terceros (creándolas, modificándolas o extinguiéndolas), es decir que sus efectos van más allá de las partes que suscriben el acuerdo de voluntades. Corresponde a la Sala determinar si del acta No 1 proferida por el Comité de Asesoría y Seguimiento se desprenden realmente efectos frente a terceros, para hacerlo se harán las siguientes consideraciones: 1. Se está ante el cumplimiento de las obligaciones derivadas del Convenio Interadministrativo suscrito. Es decir, hace parte de la ejecución de las obligaciones contraídas por las partes; por tanto, su existencia no puede explicarse, ni tiene razón de ser sin el análisis mismo del instrumento convencional. 2. Los efectos del acta demandada solo alcanzan a las partes del convenio y no tienen la virtualidad de modificar, por si solos, situaciones jurídicas. En otras palabras, es necesario ubicarse en el momento de la eficacia misma del acuerdo celebrado y determinar si tiene un alcance interno o externo. La Sala al revisar los instrumentos demandados constata que mediante los mismos se pretende reglamentar la conducta de los entes públicos suscriptores, por lo tanto de ellos se predica la obligatoriedad de lo acordado al regir el principio de pacta sunt servanda. Como puede observarse, los efectos frente a terceros (la comunidad en general) no son directos sino mediatos. 3. El Comité Asesor y de Seguimiento adopta recomendaciones y sugerencias en materia de regulación de transporte de pasajeros en el corredor vial Soacha Bogotá, no como un órgano separado sino como una instancia de coordinación en la que participan representantes de cada una de las entidades que suscribieron el convenio interadministrativo. Por tanto, confluyen en la elaboración de las actas diversidad de voluntades, las cuales, si bien se traducen en un documento único, no dejan de tener individualidad, son escindibles y ello, como ya tuvo oportunidad la Sala de explicitarlo líneas atrás, no permite la conformación de un acto administrativo complejo. 4. Al constatarse que los efectos del acta sólo se extienden a las partes que suscribieron el convenio, las consideraciones referentes a la utilización de la acción contractual son igualmente predicables.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Consejero ponente: ENRIQUE GIL BOTERO
Bogotá, D.C., siete (7) de octubre de dos mil nueve (2009)
Radicación número: 25000-23-24-000-2000-00754-01(35476)
Actor: ASOCIACION NACIONAL DE TRANSPORTADORES DEL SUR-ASONAL-TRANSUR
Demandados: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTA, MUNICIPIO DE SOACHA, DEPARTAMENTO DE CUNDINAMARCA Y LA NACION-MINISTERIO DE TRANSPORTE
Referencia: ACCION DE NULIDAD
Se decide el recurso de apelación interpuesto contra la Sentencia de 23 de octubre de 2.003 proferida por la Sección Primera Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la que se declaró la nulidad parcial del convenio interadministrativo de cooperación sin número “para la regulación de transporte público dentro del corredor Bogotá - Soacha” suscrito entre los alcaldes de estas dos ciudades el 24 de mayo de 2000. La declaratoria de nulidad se circunscribe a la expresión “adoptar” contenida en el numeral 1 de su cláusula cuarta, la expresión “tendrán fuerza vinculante” del parágrafo 1 de esa cláusula, y la cláusula 6ª. En la misma sentencia se niega la pretensión de nulidad del acta No. 1 expedida el 24 de mayo por el Comité Asesor y de Seguimiento creado en el convenio.
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LAS MANIFESTACIONES DE VOLUNTAD DEMANDADAS
Sin perjuicio de la naturaleza de acto administrativo que detenten el convenio y acta demandados, la cual será analizada más adelante, se transcriben a continuación las disposiciones aludidas de manera íntegra cuya legalidad es cuestionada por el actor :
“CONVENIO INTERADMINISTRATIVO DE COOPERACIÓN PARA LA REGULACIÓN DEL TRANSPORTE PÚBLICO DENTRO DEL CORREDOR BOGOTÁ -SOACHA
“… hemos convenido suscribir el presente CONVENIO INTERADMINISTRATIVO DE COOPERACIÓN, con observancia de lo dispuesto en la ley 105 de 1993, en sus normas reglamentarias y demás normas concordantes, previas las siguientes consideraciones: PRIMERA.- Que corresponde al Ministerio de Transporte, al Distrito Capital, a la Gobernación de Cundinamarca y al Municipio de Soacha, las atribuciones y delegaciones que en materia de tránsito y transporte le señalen la ley, los convenios, los decretos y demás disposiciones que la regulen, a través de los organismos especializados de tránsito conformados en dichas entidades. SEGUNDA.- Que el Ministerio de Transporte, el Distrito Capital, la Gobernación de Cundinamarca y el Municipio de Soacha, deberán adoptar las medidas necesarias para garantizar la movilización de sus habitantes en condiciones de seguridad vial, rapidez y comodidad...
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