Sentencia nº 25000-23-26-000-1994-00071-01(14390) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 18 de Marzo de 2010 - Jurisprudencia - VLEX 693058473

Sentencia nº 25000-23-26-000-1994-00071-01(14390) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 18 de Marzo de 2010

Fecha18 Marzo 2010
EmisorSECCIÓN TERCERA
Tipo de documentoSentencia

DECRETO LEY 01 DE 1984 - Distinción de actos en materia contractual / ACTOS PREVIOS O SEPARABLES DEL CONTRATO - Acciones procedentes / ACTOS CONTRACTUALES - Acción contractual / ESTATUTO DE LA CONTRATACION PUBLICA - Dejó de lado la distinción de tales actos

Así las cosas y evitando remontarse a épocas anteriores en la historia normativa nacional, cabe indicar que el Decreto-Ley 01 de 1984 acogió la anotada distinción de raigambre doctrinal y jurisprudencial, al asignarle al control judicial de los actos denominados previos o “separables” del contrato, el cauce procesal de las acciones procedentes contra cualesquiera otros actos administrativos en general nulidad y nulidad y restablecimiento de derecho, mientras que se estableció la contractual como la acción pertinente para encauzar pretensiones en contra de actos contractuales propiamente dichos. Esta situación se mantuvo hasta la entrada en vigor de la Ley 80 de 1993, en la cual se dejó de lado la aludida concepción dicotómica que distinguía entre actos previos o “separables” y actos contractuales, para englobar las dos categorías anteriores en una sola, a saber: la de “los actos administrativos que se produzcan con motivo u ocasión de la actividad contractual”, al tenor de lo normado por el inciso segundo del artículo 77 del referido conjunto normativo, disposición que, igualmente, dejaba claro que tales decisiones administrativas “sólo serán susceptibles de recurso de reposición y del ejercicio de la acción contractual, de acuerdo con las reglas del Código Contencioso Administrativo”.

LEY 80 DE 1993 - Previó una sola categoría de actos

El aludido precepto [artículo 77 de la Ley 80 de 1993] dio lugar a que la jurisprudencia de esta Sección entendiera, en un primer momento, que la locución “con motivo u ocasión de la actividad contractual” permitía sostener la existencia de una categoría única de actos administrativos proferidos respecto de un contrato estatal, con fundamento en la comprensión en virtud de la cual “para nadie es un secreto que esa actividad se inicia con la apertura del proceso selectivo y continúa hasta el vencimiento del contrato o hasta la liquidación definitiva del mismo, según el caso”, por manera que de conformidad con dicha inteligencia tan contractuales serían los actos administrativos que ordenan la apertura de la licitación, adoptan el pliego de condiciones o adjudican el contrato, como aquellos mediante los cuales se ejercen potestades excepcionales, se termina o se liquida unilateralmente el negocio jurídico. Sin embargo, esta interpretación no fue uniforme y, por tanto, ha de darse cuenta de pronunciamientos posteriores en los cuales se propugna por mantener la distinción entre actos previos o “separables” y actos administrativos contractuales, entendiendo que éstos tan sólo pueden ser proferidos tras la celebración del contrato.

LEY 446 DE 1998 - Introdujo un nuevo cambio en materia de actos proferidos con motivo u ocasión de la actividad contractual / ACCIONES PROCEDENTES - Término de caducidad

Esa situación evidenció un nuevo cambio con la entrada en vigor de la Ley 446 de 1998, cuyo artículo 32 modificó el artículo 87 del C.C.A., y restituyó en el derecho positivo nacional la distinción entre los actos administrativos proferidos antes de la celebración del contrato y con ocasión de la actividad previa a dicho momento, por una parte y por la otra, las decisiones unilaterales producidas durante la ejecución o la liquidación del contrato, igualmente con ocasión de la actividad contractual; en relación con los primeros se establece que las acciones procedentes con el propósito de ventilar ante el juez competente los litigios a los cuales pueda dar lugar la conformidad o contrariedad a derecho de las correspondientes determinaciones administrativas serán las de nulidad y de nulidad y restablecimiento de derecho, las cuales podrán intentarse dentro de un término especial de caducidad de treinta (30) días hábiles contados a partir de la comunicación, notificación o publicación del acto cuestionado; por cuanto atañe a los segundos, su impugnación solamente podrá llevarse a cabo a través de la instauración de la acción contractual. Así lo ha reiterado la jurisprudencia y esta última es la normatividad vigente en la materia.

NOTA DE RELATORIA: Consejo de Estado, Sección Tercera, providencias del 13 de diciembre de 2001, exp. 19.777 y del 29 de junio de 2000, exp. 16.602.

ACCION CONTRATUAL - Procede frente a los actos proferidos con posterioridad a la celebración del contrato / ACTOS CONTRACTUALES PROPIAMENTE DICHOS - Prevalencia del Derecho sustancial

Dado que los actos administrativos atacados en el sub lite fueron proferidos con posterioridad a la celebración del contrato como que, de hecho, ordenan la terminación unilateral del mismo y se trata, en consecuencia, de actos contractuales propiamente dichos, no puede menos que concluirse que la acción procedente para demandarlos era la de controversias contractuales, tanto en virtud de lo normado por el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo en la redacción dada al mismo por el Decreto 2304 de 1989, como atendiendo a lo dispuesto por el inciso segundo del artículo 77 de la Ley 80 de 1993; no obstante lo anterior, el demandante dijo ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en el escrito inicial del proceso, circunstancia ésta que no obsta para que, como lo ha sostenido con anterioridad la jurisprudencia de esta Sección dando aplicación al mandato constitucional que compele al juez a conferir prevalencia al derecho sustancial respecto de las ritualidades procedimentales artículo 228 superior, haya de entenderse que la acción promovida por la parte demandante en el presente asunto fue la consagrada en el artículo 87 del Estatuto de Procedimiento Administrativo y es dentro de dicho marco que no en el, de cierto modo, más restringido que supone la instauración de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por tanto, que habrán de estudiarse y resolverse los diversos problemas jurídicos antes planteados, con el propósito de desatar el presente litigio.

DICTAMEN PERICIAL - Objeción por error grave

Nota de Relatoría: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 31 de octubre de 2007, exp. 25.177; auto de marzo 26 de 2009, exp. 31.748. Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, auto de septiembre 8 de 1993, exp. 3446.

NULIDAD PROCESAL - Pretermisión de instancia / FALTA DE RESOLUCION DE LA SOLICITUD DE SUSPENSION PROVISIONAL DE LOS ACTOS DEMANDADOS - Improcedencia / NULIDADES PROCESALES - Taxatividad. Principio de Convalidación

En el anterior orden de ideas y con el fin de eliminar de manera definitiva cualquier inquietud que pudiera mantenerse a esta altura del trámite procesal en torno a la insistentemente alegada falta de resolución de la solicitud de nulidad procesal elevada por la sociedad accionante -inquietud que, bueno es reiterarlo, de existir, la Sala se anticiparía a considerarla totalmente infundada comoquiera que el pedimento en referencia fue resuelto tanto por la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante proveído de fecha 23 de octubre de 1997, como, si se quiere, de forma innecesaria por haberse ya resuelto de fondo dicha cuestión en la primera instancia, nuevamente por el Magistrado Conductor del proceso en la segunda, mediante el también aludido auto del 25 de enero de 1999, la Sala insistirá en la aducción de los argumentos que conducen a concluir, sin lugar a la menor hesitación, que ningún reparo de legalidad puede formularse, en este momento procesal, a la instrucción del expediente, pues la omisión en la cual incurrió el Tribunal a quo al no resolver sobre la solicitud de suspensión provisional de los actos administrativos demandados no constituye causal de anulación de etapa alguna del plenario de las legalmente previstas y, adicionalmente, dicha irregularidad quedó saneada por la falta de oportuna alegación de la misma por parte de la propia sociedad accionante, en cuanto interpuso recurso alguno en contra del proveído mediante el cual se admitió a trámite la demanda.

NOTA DE RELATORIA: Acerca de las nulidades procesales, su taxatividad y el Principio de Convalidación, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto de febrero 19 de 2008, exp. C-594.

BIENES EN EL ORDENAMIENTO JURDICO COLOMBIANO - Públicos y privados

La regulación contenida tanto en la Constitución Política proferida en julio de 1991 como en la legislación civil, permite distinguir en el ordenamiento jurídico colombiano, genéricamente, dos clases de bienes, cada una de ellas sujeta a su propio régimen jurídico: bienes públicos y bienes privados. Algún sector de la doctrina, especialmente la civilista, cuando se refiere a la referida tipología de los bienes que los distingue entre públicos y privados, utiliza como criterio diferenciador entre las dos clases la titularidad de los mismos, es decir, parte de determinar quién ostenta la calidad de señor y dueño sobre un determinado bien para conferirle a éste su naturaleza jurídica, por manera que se catalogan como privados aquellos cuyo dominio se encuentra en cabeza de un particular, mientras que respecto de aquellos cuya titularidad pertenece al Estado se predica la condición de públicos; sin embargo, el anterior criterio no es el único que se utiliza para clasificar la naturaleza jurídica de los bienes, toda vez que en el ordenamiento jurídico colombiano es factible que un bien cuya titularidad pertenece a un particular, se encuentre afectado a un uso público, circunstancia que conlleva una limitación en el derecho de dominio respecto de dicho bien.

NATURALEZA JURIDICA...

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