Auto nº 11001-03-24-000-2014-00645-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 14 de Septiembre de 2017
| Fecha | 14 Septiembre 2017 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
| Tipo de documento | Auto |
RECURSO ORDINARIO DE SÚPLICA – Contra decisión que rechazó la demanda / CIRCULAR ADMINISTRATIVA – Control judicial / CIRCULAR INFORMATIVA – Lo es la que compila disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias, algunas decisiones judiciales y circulares / CIRCULAR INFORMATIVA – Lo es la Directiva 22 de 2010 de la Procuraduría General de la Nación y por ello es susceptible de control judicial
[A]hora bien, aunque el PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN denominó el acto acusado como una «DIRECTIVA», lo cierto es que de su contenido se deduce que se trata de lo que repetidos fallos de esta S. han denominado «circulares informativas». […] La Directiva enjuiciada pretende realizar una compilación de las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias; de algunas decisiones judiciales y de circulares emitidas por distintos órganos en el ámbito de sus competencias, relacionadas con la inembargabilidad de los recursos destinados al Sistema de Seguridad Social, de las Rentas Incorporadas al Presupuesto General de la Nación y los recursos del Sistema General de Participaciones; para instarles a las entidades públicas del orden nacional y territorial, a la Superintendencia Financiera, a los Jueces de la República y a la red bancaria a que las cumplan, so pena de las sanciones que para el efecto prevé el Código Disciplinario Único, por lo puede encuadrarse, como se subrayó anteriormente, como una circular informativa. Así las cosas, y teniendo en cuenta los razonamientos esbozados por esta S. en la providencia de 27 de noviembre de 2014, C.P.: G.V.A., en los que se concluyó que toda clase de circulares, con independencia de su objeto, por ser expresión del ejercicio de la función administrativa a cargo de las autoridades que la expiden, se encuentran sujetas al control de los jueces de la Administración, resulta procedente la revocatoria de la decisión de 30 de marzo de 2016, toda vez que la Directiva 22 de 2010, como circular expedida por la Procuraduría General de la Nación, es susceptible de control por parte de esta jurisdicción.
NOTA DE RELATORÍA: Sobre como las Circulares pueden ser susceptibles o no, de control judicial, ver sentencia Consejo de Estado, Sección Primera, de 21 de noviembre de 2013, Radicación 11001-03-24-000-2006-00105-00, C.P.M.A.V.M.; de 27 de noviembre de 2014, Radicación 05001-23-33-000-2012-00533-01, C.P.G.V.A.; de 13 de noviembre de 2015, Radicación 11001-03-24-000-2012-00358-00, C.P.M.E.G.G.; de 8 de febrero de 2016, Radicación 11001-03-24-000-2015-00265-00, C.P.M.E.G.G.; de 7 de septiembre de 2000, Radicación CE-SEC1-EXP2000-N6152, C.P.J.A.P.F.
FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 116 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 137 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 149 NUMERAL 1 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 243 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 246
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS
Bogotá, D.C., catorce (14) de septiembre de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número: 11001-03-24-000-2014-00645-00
Actor: F.J.A.Q.
Demandado: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
Referencia: RECURSO ORDINARIO DE SÚPLICA CONTRA AUTO QUE RECHAZÓ LA DEMANDA CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA
Se decide el recurso de súplica oportunamente interpuesto por la parte demandante, contra el auto de 30 de marzo de 2016, por medio del cual la entonces Consejera de Estado, doctora M.C.R.L., rechazó la demanda que, en ejercicio del medio de control de nulidad, presentó el señor F.J.A.Q., en contra de la Directiva 22 de 8 de abril de 2010[1], expedida por el PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN.
En el presente proceso, el ciudadano F.J.A.Q., obrando en nombre propio y en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), presentó demanda en contra de la Directiva 22 de 8 de abril de 2010, expedida por el PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN, dirigida a las entidades públicas del orden nacional y territorial, a la Superintendencia Financiera, a los Jueces de la República y a la red bancaria, relativa a la «[…] INEMBARGABILIDAD DE LOS RECURSOS DESTINADOS AL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL, DE LAS RENTAS INCORPORADAS AL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN Y LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES-SGP […]».
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FUNDAMENTOS DE LA PROVIDENCIA RECURRIDA
La Consejera de Estado, doctora M.C.R.L., rechazó la demanda que, en ejercicio del medio de control de nulidad, presentó el ciudadano F.J.A.Q., de acuerdo con los siguientes argumentos:
[…] Conforme al artículo 169 del C.P.A y C.A. son causales de rechazo de la demanda […] 1. Cuando hubiere operado la caducidad […] En este caso, de la lectura del documento cuestionado, se observa que, el Procurador General de la Nación, en ejercicio de las funciones preventivas, de intervención y disciplinarias desarrolladas en el Decreto 262 de 2000 (22 de febrero) y la Ley 734 de 2002 (5 de febrero), insta a las Entidades Públicas del orden Nacional y Territorial (funcionarios ejecutores en procesos de cobro coactivo) y Red Bancaria y, a los Jueces de la República, para que acaten lo preceptuado en materia de inembargabilidad de los recursos de los Sistemas de Seguridad Social y General de Participaciones – SGO y las rentas en el Presupuesto General de la Nación y, se abstengan de ordenar o decretar embargos sobre dichos recursos, respectivamente […] A su vez, solicita a la Superintendencia Financiera, que como organismo de inspección vigilancia y control del sector financiero, imparta las instrucciones correspondientes a la Red Bancaria sobre la referida inembargabilidad […] En ese sentido, es claro para el Despacho que el documento que se cuestiona en sede judicial, no produce efectos jurídicos a particulares ni a terceros como quiera que, únicamente recomienda el mantenimiento del ordenamiento jurídico, el patrimonio público y el orden económico y social del Estado, manifestación que no constituye un acto demandable ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo por cuanto se insiste, no contiene decisiones susceptibles de control judicial […]
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EL RECURSO DE SÚPLICA
Inconforme con la decisión, el demandante interpuso recurso de apelación en contra de la decisión de 30 de marzo de 2016[2], esgrimiendo para el efecto los siguientes argumentos:
[…] 2. Se olvida en la Providencia (sic) apelada, que el Acto demandado corresponde a una INJERENCIA INDEBIDA de la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN EN LA RAMA JUDICIAL, ya que el Ministerio Público no tiene competencia para expedir CIRCULARES EXTERNAS a los Jueces de la República ya que atenta contra la independencia de la Administración de Justicia […] 3. La CIRCULAR EXTERNA demandada realiza una interpretación de la Ley, que corresponde exclusivamente a los JUECES DE LA REPÚBLICA, ya que la autoridad judicial determina cuando un bien es inembargable y cuáles son las excepciones a dicha norma. No puede la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN dar instrucciones a los Jueces […] 4. El control judicial lo otorga el art. 137 de la Ley 1437 de 2011, toda vez que se expide una CIRCULAR EXTENA (sic) SIN COMPETENCIA, señala la norma: (se cita) […] 5. Todas las actividades y funciones de las autoridades públicas están reglamentadas, otorgando su factor de competencia, pero NO EXISTE sustento legal para que la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN interprete la Ley aplicable por los Jueces de la República […] 6. Por lo anterior, la Circular demandada es un Acto que extralimita las funciones del Ministerio Público soslayando la Administración de Justicia, y afectando a los ciudadanos que reclaman medidas cautelares en contra de Autoridades del Sistema de Seguridad Social. La regla general es la inembargabilidad, pero corresponde a cada Juez determinar la excepción a la N., v.gr. Demandas ejecutivas por pensiones, demandas ejecutivas de los operadores de salud contra las EPS, etc. […]
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Mediante providencia del 30 de junio de 2016[3], la entonces Consejera de Estado, M.C.R.L., consideró que si bien el actor interpuso el recurso de apelación contra lo decidido en el auto de 30 de marzo de 2016, por el cual se rechazó la demanda, lo cierto es que el recurso procedente frente al mismo era el previsto en el artículo 246 del CPACA, esto es, el recurso de súplica, ordenando, en consecuencia, que se le diera el trámite correspondiente.
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EL TRASLADO DEL RECURSO DE SÚPLICA
Del recurso se corrió traslado, conforme lo acredita la constancia de la Secretaría de la Sección (fol. 56, cuaderno principal), pero las partes y el Agente del Ministerio Público no intervinieron (fol. 57, cuaderno principal).
V.1.- Recomposición del cuórum de la Sala
Mediante auto de 27 de julio de 2017[4], el Consejero Ponente en esta actuación, ordenó el sorteo de un conjuez, en la medida en que no existía cuórum para resolver el recurso de súplica. Dicho sorteo se llevó a cabo el día 31 de julio de 2017, en el cual resultó seleccionado el doctor A.B.S., quien manifestó su aceptación mediante comunicación de 1 de agosto de 2017[5].
No obstante lo anterior, el día 5 de septiembre de 2017, el doctor O.G. tomo posesión como Consejero de Estado, modificándose la integración de esta Sección, razón por la que, al tenor del artículo 116 del CPACA[6], el nuevo consejero desplaza al conjuez seleccionado, doctor A.B.S., recomponiéndose de esta manera el cuórum de la Sala.
V.2.- Procedencia del recurso de súplica en el presente caso
De conformidad con el artículo 246 del CPACA, el recurso de súplica procede contra los autos que por su naturaleza serían apelables, dictados por el magistrado ponente en el curso de la segunda o única instancia o durante el trámite de la apelación de un auto, y debe interponerse dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la providencia impugnada...
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