Sentencia nº 66001-23-31-000-3665-01-97-03665 (15766) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 16 de Diciembre de 2008 - Jurisprudencia - VLEX 695611365

Sentencia nº 66001-23-31-000-3665-01-97-03665 (15766) de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 16 de Diciembre de 2008

Ponente:RAMIRO SAAVEDRA BECERRA
Fecha de Resolución:16 de Diciembre de 2008
Emisor:SECCIÓN TERCERA
 
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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero Ponente Dr. RAMIRO SAAVEDRA BECERRA

Bogotá, D.C., tres (16) de diciembre de dos mil ocho (2008).

Radicación: 6600123310003665 01 – 97 – 03665

Actores: G.Z.T. y José Dionisio Rodríguez Castellanos

Consorcio Zapata Rodríguez

Demandada: Servicio Seccional de Salud de Risaralda

Referencia: Acción de controversias contractuales

N° 15.766

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, contra la sentencia del 4 de septiembre de 1998, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Risaralda negó las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES PROCESALES

1. La demanda

Fue presentada 29 de abril de 1997 mediante apoderado y en ejercicio de la acción contractual prevista en el artículo 87 del C.C.A, por G.Z.T. y J.D.R.C., miembros del Consorcio Zapata – R. , con el objeto de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas:

1.1. Pretensiones

“1. Que es nula la Resolución N° 001661 del 30 de diciembre de 1996 expedida por el D.J.D.J.C.P. (sic), Director del Servicio Seccional de Salud de Risaralda y por la cual se adjudicó a la Sociedad CONSTRUCTORA OCHOA GAVIRIA Y COMPAÑÍA LIMITADA con domicilio en Pereira, la Licitación Pública N° SSS-OC-002 para la Reconstrucción y reposición (construcción, consulta externa, administración y parte de servicios generales) de la Empresa Social del Estado Hospital San José del Municipio de Belén de Umbría.

2. Que como consecuencia de la anterior declaración se condene a la Entidad demanda a pagar al Consorcio ZAPATA – RODRÍGUEZ, la indemnización de perjuicios correspondientes porque no solo su propuesta fue la mejor desde el punto de vista administrativo y para una más eficaz prestación de servicio público pretendido sino que la propuesta de la parte beneficiada no reunía las exigencias legales plasmadas en los pliegos de condiciones.

2.1. Los perjuicios sufridos por el Consorcio ZAPATA – RODRÍGUEZ y que se reclaman en este proceso, están representadas por las utilidades que dejó de ganar si se le hubiera adjudicado la licitación.

2.2. Las sumas reconocidas deberán actualizarse, con base en la pérdida del valor adquisitivo de la moneda, entre la fecha en que surgió el perjuicio, 30 de diciembre de 1996 y la fecha de ejecutoría de la sentencia, tomando en cuenta los índices de precios al consumidor certificados por el DANE los cuales constituyen un hecho notorio.

2.3. Que sobre el monto histórico se reconozca el interés del 12% anual.

3. Que se declare que las cantidades líquidas reconocidas en la sentencia devengarán intereses comerciales dentro de los seis (6) meses siguientes a su ejecutoria y moratorios después de este término, tal como lo dispone el inciso final del artículo 177 del Código Contencioso Administrativo” (fols. 262 y 263 c.1).

1.2. Hechos

Como fundamento de sus pretensiones, el demandante expuso los hechos que la Sala sintetiza así:

.- Mediante Resolución N° 001417 del 8 de noviembre de 1996, se ordenó la apertura de la licitación N° SSS-OC-002-96 para la construcción y reposición del Hospital San José del Municipio de Belén de Umbría, Empresa Social del Estado.

.- A la licitación pública se presentaron entre otros, el consorcio Z. –R., la Constructora Ochoa Gaviria, el Consorcio V.B. y A.L.G..

.- El proponente Constructora Ochoa Gaviria y compañía limitada, pretendió dar cumplimiento a la exigencia consignada en los pliegos de anexar el contrato que demostrara la disponibilidad de los equipos mínimos requeridos, mediante un documento en el que relacionó lo siguiente:

“Descripción Marca Modelo Potencia Capacidad

1. V. concreto D. CA-15 10 ton.

2. Regla vibradora Honda P-1000 3.5 ton.”

.- Los dos equipos referidos y ofrecidos por la Constructora Ochoa Gaviria y Cía Ltda., no reúnen las características para cumplir a cabalidad con el objeto del contrato, porque el vibrador de concreto ofrecido corresponde a un cilindro vibratorio para compactación de afirmado y construcción de vías, y no se ajusta a las especificaciones de un equipo para vibrar concreto de estructura. Así mismo, las reglas vibratorias no corresponden a las de uso normal y adecuado para la construcción de pavimentos.

.- Este error, no saneable de acuerdo con los pliegos de condiciones, debió ser causal de invalidez de la oferta o causal de disminución del puntaje. No obstante, la administración calificó con el máximo puntaje a la Constructora Ochoa Gaviria, en perjuicio del demandante, quien debió ser el adjudicatario del contrato.

.- Por otra parte, el pliego de condiciones exigía aportar certificaciones de construcción de edificios y/o hospitales que sumaran 1.500 metros cuadrados, a efectos de acreditar la experiencia. La Constructora Ochoa Gaviria aportó varias constancias pero no cumplió con el requisito de experiencia.

.- El Consorcio Zapata – R., presentó observaciones al informe de evaluación y concretó como motivos de inconformidad: i) pese a que la Constructora Ochoa Gaviria aportó con errores el documento de disponibilidad del equipo ofrecido, se le calificó este ítem con 7 puntos y, ii) aún cuando esa sociedad no demostró la experiencia requerida, se consideró que cumplía este requisito. La administración respondió a esas observaciones, en el sentido de considerar que la Constructora en mención si cumplió con los requisitos cuestionados.

.- El contrato se adjudicó a la Constructora Ochoa Gaviria, sociedad que no cumplía con las exigencias de los pliegos de condiciones para ser la favorecida en la licitación (fols. 263 a 277 c.1).

1.3. Disposiciones violadas y concepto de la violación.

El demandante afirmó que el acto acusado desconoció las disposiciones contenidas en los artículos 209 de la Constitución Política; 23, 24 (N° 7 y 8), 29 y 30 (N° 11) de la ley 80 de 1993, y los acápites del pliego de condiciones relativos a i) los documentos que deben presentarse con la propuesta, ii) la obligatoriedad de la presentación de los documentos, iii) el descarte de propuestas, iv) el anexo A. Método de cálculo para la evaluación de las propuestas y v) adjudicación

Explicó que vulneró el artículo 209 de la Constitución Nacional y el artículo 23 de la ley 80 de 1993, porque la entidad demandada desconoció los principios de trasparencia, igualdad y selección objetiva del contratista. Dijo que los parámetros establecidos en los pliegos de condiciones se omitieron respecto de la Constructora Ochoa Gaviria, en perjuicio de aquellos que de buena fe presentaron sus propuestas

Respecto de los artículos 24 (N° 7) y 30 (N° 11) de la ley 80 de 1993, que se refieren al deber de la administración de motivar en forma detallada y precisa los actos administrativos que expida en ejercicio de la actividad contractual, entre ellos el acto de adjudicación, sostuvo que la resolución N° 001661 del 30 de diciembre de 1996, carece de motivación, lo que atenta contra los derechos de los proponentes y dificulta el control de legalidad del acto.

En cuanto a la violación de los artículos 24 (N° 8) y 29 de la ley 80 de 1993, dijo que no hubo una selección objetiva del contratista pues la entidad demandada le dio un trato preferencial a la sociedad Constructora Ochoa – Gaviria, y con ello desconoció los principios de transparencia, igualdad y buena fe, que deben orientar la escogencia del contratista.

Finalmente sostuvo que la resolución demandada violó en forma directa el pliego de condiciones, toda vez que no había razón para adjudicar el contrato a un proponente que presentó su propuesta con errores y no acreditó su experiencia para la clase de obra que se pretendía ejecutar (fols. 277 a 287 c. 1).

2. Actuación procesal en primera instancia

2.1. El Tribunal Administrativo de Risaralda admitió la demanda mediante el auto del 8 de mayo de 1997, el cual se notificó al Servicio Seccional de Salud el 18 de julio de 1997 y a la Sociedad Constructora Ochoa Gaviria, adjudicataria del contrato, el 24 de julio siguiente (fols. 292, 295 y 298 c. ppal).

2.2. El Servicio Seccional de Salud de Risaralda, contestó la demanda mediante escrito en el que se opuso a las pretensiones, reconoció como ciertos algunos hechos, negó la ocurrencia de otros y aclaró los restantes.

Dijo que en proceso de selección del contratista actuó conforme a los fines del estado y a los principios de transparencia, economía, responsabilidad y selección objetiva. Expresó:

“(…) desde el punto de vista técnico (Disponibilidad de equipo y experiencia en construcción) el ponente CONSTRUCTORA OCHOA GAVIRIA Y CIA LTDA, se encontraba en capacidad de cumplir con el objetivo que se pretendió contratar. (…)

Además de ser una propuesta técnica entre (sic) viable resultó ser la más económica para la entidad

Así las cosas, frente a la existencia de varias propuestas que técnicamente cumplían los requisitos y que se ajustan a la integridad de los pliegos de condiciones, debe la administración adjudicar la propuesta a la oferta que considere más favorable y para el caso que nos ocupa lo era la firma CONSTRUCTORA OCHOA GAVIRIA Y CIA LTDA”

Dijo finalmente que las razones expuestas por el actor no pueden prosperar, toda vez que no desvirtúan los aspectos esenciales del proceso licitatorio, se limitan a simples apreciaciones de forma respecto del contenido de la propuesta de la firma adjudicataria y que para nada afectan el estudio comparativo de las propuestas (fols. 303 a 312 c. ppal).

2.3. La Constructora Ochoa Gaviria y Cía Ltda. adjudicataria del contrato, se opuso a las pretensiones, reconoció como ciertos algunos hechos, negó la ocurrencia de otros y manifestó someterse a lo que resulte probado en el proceso.

Sostuvo que si bien es cierto que el actor tiene la facultad legal de impugnar el proceso licitatorio adelantado por el Servicio Seccional de Salud, también lo es que el pliego de condiciones es ley tanto para los proponentes como para la entidad y esta última el elaborarlo, debe...

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