Sentencia nº 11001-03-15-000-2017-02406-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN QUINTA, de 3 de Noviembre de 2017
| Fecha | 03 Noviembre 2017 |
| Emisor | SECCIÓN QUINTA |
| Tipo de documento | Sentencia |
ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - La providencia cuestionada no vulnera el derecho al debido proceso / DEFECTO SUSTANTIVO Y VIOLACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN - No se configuran porque la participación prevista en la ordenanza anulada corresponde realmente a una imposición tributaria frente a la cual la Asamblea carecía de competencia / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - No se configura porque los precedentes no resultan aplicables al caso concreto ya que la obligación creada en el acto acusado no corresponde a una renta endógena sino a una imposición tributaria
[C]on la decisión judicial cuestionada se concluyó que con el pago de una suma fija de dinero del precio de venta de cada unidad de licor, la ordenanza atribuía a una muestra de capacidad económica una consecuencia jurídica determinada unilateralmente por la Asamblea Departamental de Cundinamarca en beneficio del ente universitario actor, lo cual es propio del poder impositivo, es decir, que encontró acreditados los presupuestos de una obligación tributaria (sujetos activos y pasivo, hecho generador, base gravable, tarifa). Así las cosas, la Sala no encuentra vulneración alguna del derecho fundamental invocado por la universidad accionante, pues lo que se advierte es que la autoridad judicial demandada analizó de fondo la controversia suscitada entre las partes, para concluir que debía declararse la nulidad de los artículos 1, 2 y 3 de la Ordenanza 035 de 1984, por violación del principio de legalidad, ya que la Asamblea carecería de competencia legal para tales efectos.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 69 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 336 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 362 / DECRETO 2591 DE 1991 / DECRETO 1069 DE 2015 / LEY 30 DE 1992 - ARTÍCULO 84 / ORDENANZA 045 DE 1969 - ARTÍCULO 14 / DECRETO 2407 DE 1981 - ARTÍCULO 17
NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, exp. 11001-03-15-000-2009-01328-01(IJ), C.P.M.E.G.G.. Sobre los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, ver: Corte Constitucional, sentencia de 8 de junio de 2005, exp. C-590, M.P.J.C.T.. En relación con el defecto sustantivo, ver: Corte Constitucional, sentencia de 9 de junio de 2011, exp. T-464, M.P.J.I.P.P. y sentencia de 8 de agosto de 2013, exp. T-523, M.P.M.G.C.. En cuanto al precedente judicial, ver: Corte Constitucional, sentencia de 7 de octubre de 2011, exp. T-762, M.P.M.V.C.C.. En lo que tiene que ver con la clasificación de recursos, en rentas endógenas como exógenas, ver: Corte Constitucional, sentencia de 11 de septiembre de 2013, exp. C-624, M.P.J.I.P.C..
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN QUINTA
Consejero ponente: C.E.M. RUBIO
Bogotá, D.C., tres (3) de noviembre de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número: 11001-03-15-000-2017-02406-00(AC)
Actor: UNIVERSIDAD DE CUNDINAMARCA
Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN CUARTA
Procede la Sala a decidir la solicitud presentada por la Universidad de Cundinamarca, a través de su apoderada judicial, en ejercicio de la acción de tutela consagrada en la Constitución Política, artículo 86, y desarrollada por el Decreto 2591 de 1991.
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Petición de amparo constitucional
Mediante escrito radicado el 15 de septiembre de 2017 en la Secretaría General de esta Corporación[1], la Universidad de Cundinamarca, por conducto de su apoderada judicial, interpuso acción de tutela contra la Sección Cuarta del Consejo de Estado, con el fin de que se proteja su derecho fundamental al debido proceso, el cual consideró vulnerado con ocasión de la providencia proferida por la citada autoridad judicial el 2 de marzo de 2017, que confirmó la decisión de la sección homóloga del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, emitida el 19 de octubre de 2012, dentro de la acción de simple nulidad con radicado 25000-23-27-000-2009-00102-01, promovida por el doctor J.R.P.R. en contra del departamento de Cundinamarca.
En concreto, pidió lo siguiente:
1)…se ampare el [d]erecho fundamental al [d]ebido [p]roceso transgredido por los falladores de primera y segunda instancia en el trámite del expediente No. 25000232700020090010201, al incurrir en defecto sustantivo al nulitar un acto administrativo (Ordenanza 35 de 1984, artículos 1, 2 y 3): i. [b]asándose en normas y jurisprudencia que no eran aplicables al caso, desconociendo la [l]ínea jurisprudencial expuesta y fijada por las sentencias de constitucionalidad C-402 de 2010, C-528 de 2013, C-624 de 2013, C-260 de 2015, al aplicar los principios normativos de los Tributos a la Ordenanza 035 de 1984 y no las reglas normativas de las rentas exógenas, como en efecto lo son los ingresos por licores; ii. [p]or incurrir en vía de hecho por falta de aplicación de los artículos 14 de la Ordenanza No. 045 de 1969, artículo 85 de la Ley 30 de 1992 y el artículo 336 de la Constitución política y, iii. [p]or incurrir en vía de hecho al aplicar una norma jurídica derogada.
2) Se deje (sic) sin efecto (sic) las sentencias de primera y segunda instancia proferidas por el Honorable Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 19 de octubre de 2012 y por [el] Consejo de Estado el 2 de marzo de 2017, dentro del trámite del expediente No. 25000232700020090010201, y en su lugar se ordene al fallador de instancia declarar que la ordenanza No. 035 de 1984 está conforme al ordenamiento jurídico.
La solicitud tuvo como fundamento, los siguientes
Sostuvo que el señor J.R.P.R. presentó una demanda para que se declarara la nulidad de los artículos 1°, 2° y 3° de la Ordenanza 035 del 17 de diciembre de 1984, expedida por la Asamblea del Departamento de Cundinamarca «por la cual se destina una participación al Instituto Universitario de Cundinamarca ITUC».
Indicó que el referido artículo 1° ordenaba destinar una participación de 2 pesos por cada botella de licor vendida por la Empresa de Licores de Cundinamarca al Instituto Universitario de Cundinamarca (ITUC), para financiar proyectos de inversión e investigación.
Adujo que, en su condición de tercero interviniente dentro del citado proceso, presentó escrito el 29 de octubre de 2009, a través del cual se opuso a las pretensiones de la demanda, al considerar que dicha ordenanza no violaba las normas en las que debía fundarse y, por ende, no era contraria a la Constitución ni a la Ley, y en tal sentido «…no crea una obligación tributaria...por el contrario lo que destinó fue una participación…».
Agregó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante providencia del 19 de octubre de 2012 declaró la nulidad de las normas demandadas, bajo las siguientes consideraciones:
El artículo 1° de la ordenanza acusada establece una participación de dos pesos ($ 2.00) por cada botella de licor vendida por la Empresa de Licores de Cundinamarca. Sin embargo, en el texto de dicha ordenanza ni en parte alguna del expediente obra noticia, y mucho menos prueba documental, sobre el acto jurídico que previamente hubiere creado el ingreso fiscal del cual se habría de desprender tal participación, es decir, en autos no milita el título creador del ingreso fiscal departamental que al ser posteriormente aforado permitiera fijar la mencionada participación. Por consiguiente, la Sala concluye que bajo el ropaje de la participación se oculta la presencia de un tributo departamental, respecto del cual no existe ley previa que lo cree o autorice su creación.
…
Para la época en que se expidió la ordenanza demandada no existía ley previa que hubiere creado o autorizado la creación del prenotado impuesto, de suerte que a partir de su promulgación esa ordenanza resultaba violatoria del artículo 191 de la Carta de 1886. Con el agravante de que sólo existía una ley que expresamente prohibía la creación del tributo cuestionado, a saber: la Ley 14 de 1983, que al tenor de su artículo 67 disponía…
…
Esa norma fue posteriormente incorporada en el artículo 127 del Decreto Ley 1222 de 1986…
…
Con ocasión de la nueva configuración territorial que adoptó la Carta Política de 1991, [a] través del artículo 214 de la Ley 223 de 1995 se actualizó la susodicha normativa prohibicionista en los siguientes términos…
…
Como bien se aprecia, la ordenanza cuestionada vulnera flagrantemente el artículo 300-4 de la Constitución, los artículos 71 y 127 del Decreto Ley 1222 de 1986 y el artículo 214 de la Ley 223 de 1995.
…
Adujo que presentó un recurso de apelación en contra de la decisión anterior, al considerar que las disposiciones demandadas de la mencionada ordenanza no crearon un tributo, pues estas solo establecieron la entrega de recursos propios del departamento al mencionado ente universitario, de conformidad con los artículos 190 y 191 de la Constitución de 1886 y el Estatuto Orgánico de Presupuesto vigente para la época, Decreto 294 de 1973.
Manifestó que la Sección Cuarta del Consejo de Estado, a través de providencia del 2 de marzo de 2017, confirmó la sentencia apelada. En concreto dicha autoridad judicial sostuvo:
…
2.2.1.- Para el efecto, se tiene que la Ordenanza 035 de 1984 ordenó el pago de $2.00 pesos por cada botella de licor vendida por la Empresa de Licores de Cundinamarca, al entonces Instituto Universitario de Cundinamarca-ITUC, hoy Universidad de Cundinamarca. Dicho valor aumentaría en la proporción que subiera el precio de la respectiva botella de licor.
Aunque la norma se refiere a la obligación, con el término ‘participación’, para la Sala es claro que esta no corresponde a la participación porcentual que pueden recibir los departamentos en virtud del monopolio sobre licores destilados, pues esta supone la...
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