Sentencia nº 25000-23-36-000-2013-00802-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 23 de Octubre de 2017
| Fecha | 23 Octubre 2017 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
| Tipo de documento | Sentencia |
MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Niega: Caso contrato de obra para la construcción de vía pública en el Distrito Capital del Bogotá. Acto administrativo contractual con imposición de multa al contratista / NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO CONTRACTUAL - No se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos administrativos demandados. Presunción de legalidad / INCUMPLIMIENTO CONTRACTUAL
La Sala considera que en el caso concreto no se acreditó la intensidad del incumplimiento de la administración, de manera que no hay lugar a la declaratoria de la excepción de contrato no cumplido y, en consecuencia, no se acredito la causal de nulidad alegada por la demandante de modo que la legalidad de los actos administrativos permanece incólume y habrán de negarse las pretensiones de la demanda. (…) [Así mismo,] en el sub examine la entidad contratante ordenó descontar el valor de la multa de los pagos efectuados a favor del contratista y si ello no fuere posible, previó que el pago de dicha multa fuera imputado a la “garantía única de cumplimiento con cargo al amparo de cumplimiento contenido en la póliza número CIS720408 del 11 de noviembre de 2009”; de manera que no es cierto que el acto administrativo ordenara descontar el valor de la póliza del amparo a la debida amortización del anticipo. Ahora, si en la ejecución del acto administrativo la entidad descontó el valor de la póliza de la garantía de buen manejo del anticipo, este es un asunto que transciende de la legalidad del acto administrativo a la legalidad de su ejecución y por lo tanto no vicia las Resoluciones 051 y 1863 de 2011. Pues, la liquidación y cobro de la multa no configuran un hecho que tenga que ver con los motivos que dieron lugar a la declaratoria de incumplimiento e imposición de la multa, sino que, más bien, hace alusión a la aplicación, cobro o ejecución de la mencionada multa, hecho que, además de no hallarse acreditado, escapa a la órbita de discusión de legalidad de los actos administrativo que imponen la sanción. Adicionalmente, la Sala encuentra que este tema fue decidido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en providencia del 5 de junio de 2014, donde se negaron las pretensiones de la demanda porque el Tribunal. (…) Dado lo anterior, es evidente que las resoluciones demandadas dieron cumplimiento a lo dispuesto en la cláusula contractual, es decir, se impuso la multa, se ordenó su descuento a los valores pagados a favor del contratista o, en su defecto a cargo del amparo de cumplimiento. De manera que si así no se hizo, se insiste, será un tema de ejecución del acto que no afecta su legalidad, considerando, además, que el supuesto descuento con cargo al amparo de amortización del anticipo tampoco quedó acreditado, pues al plenario ni siquiera se allegó el acta de liquidación donde se hayan ejecutado los valores adeudados por el contratista a la entidad. (…) En conclusión, la Sala confirmará la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, por las razones aquí expuestas, esto es, por no desvirtuarse la legalidad de los actos administrativos demandados. NOTA DE RELATORÍA: Con aclaración de voto del consejero G.S.L., a la fecha, la Relatoría no se cuenta con el medio magnético ni físico de la citada aclaración. Síntesis del caso. El 4 de noviembre de 2009 el Instituto de Desarrollo Urbano – IDU y el Consorcio Calle 153 suscribieron el contrato de obra No. 047 de 2009 el cual tenía por objeto “la construcción de la calzada sur de la avenida La Sirena (calle 153) desde la avenida paseo de los libertadores (autopista norte) hasta la avenida Boyacá en Bogotá”. La empresa contratante expidió las Resoluciones No. 051 de 11 de enero de 2011 y 1853 de 25 de abril del mismo año, por medio de las cuales se impuso multa al Consorcio.
INCUMPLIMIENTO CONTRACTUAL - Noción, definición, concepto / INCUMPLIMIENTO CONTRACTUAL - Procedibilidad. Procedencia / INCUMPLIMIENTO CONTRACTUAL - Configuración
Los contratos, amén de regular o extinguir una relación jurídica de contenido económico, también pueden crear relaciones obligacionales y como quiera que en las relaciones jurídicas de esta estirpe una de las partes (el deudor) debe desplegar una conducta (la prestación) en favor de la otra (el acreedor), se sigue que el comportamiento desplegado por el deudor en favor del acreedor solo puede ser tenido como satisfacción de la prestación (pago) en la medida en que se ajuste plenamente a lo convenido. No otra cosa se deduce de lo preceptuado en los artículos 1626, 1627 y 1649 del Código Civil al disponer, respectivamente, que “el pago efectivo es la prestación de lo que se debe”, que “el pago se hará bajo todos los respectos en conformidad al tenor de la obligación; sin perjuicio de lo que en los casos especiales dispongan las leyes” y que “el deudor no puede obligar al acreedor a que reciba por partes lo que se le deba, salvo el caso de convención contraria, y sin perjuicio de lo que dispongan las leyes en casos especiales.” En consecuencia, se estará en presencia de un incumplimiento si la prestación no se satisface en la forma y en la oportunidad debida y si además esa insatisfacción es imputable al deudor.
CONTRATACIÓN ESTATAL - Excepción de contrato no cumplido. Exceptio non adimpleti contractus / EXCEPCIÓN DE CONTRATO NO CUMPLIDO - Gravedad o intensidad del incumplimiento / INCUMPLIMIENTO CONTRACTUAL
Señala el artículo 1609 del Código Civil que “En los contratos bilaterales ninguno de los contratantes está en mora dejando de cumplir lo pactado, mientras el otro no lo cumpla por su parte, o no se allana a cumplirlo en la forma y tiempo debidos”. Sobre el precepto anterior la doctrina y la jurisprudencia han pretendido edificar la figura de la excepción de contrato no cumplido – exceptio non adimpleti contractus-, la cual tuvo su génesis en el derecho privado pero que será procedente en materia de contratos estatales única y exclusivamente cuando del incumplimiento de la administración, se genere una razón de imposibilidad de cumplir para la parte que se allane a ejecutar la prestación debida, pues un principio universal de derecho enseña que a lo imposible nadie está obligado. [Según lo anterior, en] los demás eventos, como regla general el contratista estará obligado a cumplir las obligaciones, así se presente incumplimiento que no impida la ejecución. Tal postura se basa en la aplicación de cuatro fundamentos, a saber: que se trate de contratos sinalagmáticos, que el incumplimiento de la administración sea cierto o real, que tenga una gravedad ostensible y considerable que imposibilite el incumplimiento, y que quien la invoca no haya dado lugar al incumplimiento de la otra. (…) [De otra parte, se considera que,] cuando ambas partes sean incumplidas se deberá estudiar en cada caso concreto la intensidad del incumplimiento por parte de la administración y si el mismo es de tal magnitud y relevancia que amerite la declaratoria de la excepción.
CONTRATACIÓN ESTATAL - Imposición de las multas / MULTAS EN MATERIAL CONTRACTUAL - Definición, noción, concepto / MULTAS EN MATERIAL CONTRACTUAL - Imposición: Finalidad y oportunidad
La multa contractual se define como aquella sanción pecuniaria de la cual puede hacer uso la administración en ejercicio de su función primordial de ejercer el control y vigilancia de la ejecución del contrato, con el objeto de constreñir o apremiar al contratista al cumplimiento de sus obligaciones, una que vez se verifique el acaecimiento de incumplimientos parciales en vigencia del plazo contractual. Por consiguiente, la multa contractual tiene como función primordial compeler al deudor a la satisfacción de la prestación parcialmente incumplida, es decir, tiene una finalidad eminentemente conminatoria, a diferencia de la cláusula penal, medida coercitiva mediante la cual lo que se busca no sólo es precaver sino también sancionar el incumplimiento total o parcial de las obligaciones a cargo del contratista. Resulta entonces obvio que las multas pueden hacerse efectivas en vigencia del contrato y ante incumplimientos parciales en que incurra el contratista, pues si por medio de éstas lo que se busca es constreñirlo a su cumplimiento, no tendría sentido imponer una multa cuando el término de ejecución del contrato ha vencido y el incumplimiento es total y definitivo. (…) Ahora, en lo relativo al límite temporal de la administración para declarar unilateralmente el incumplimiento del contrato e imponer las multas respectivas, la Sección Tercera de ésta corporación ha señalado: “(…) que sólo podrá adoptarse [las multas como medida coercitiva] mientras se halle pendiente la ejecución de las obligaciones a cargo del contratista, lo cual significa que, además que se encuentra prevista para incumplimientos parciales y no totales, procede siempre que el contratista no haya satisfecho a cabalidad sus prestaciones, toda vez que su finalidad es la de garantizar el cumplimiento cabal y oportuno de un contrato constriñendo al contratista a su ejecución en caso de mora o retardo. Quiere decir lo anterior que, una vez vencido el plazo de ejecución, cesa la aludida facultad, de suerte que su aplicación extemporánea, o sea, la inobservancia de este límite temporal, hace anulable el acto respectivo, al presentarse una forma de incompetencia por razón del tiempo (ratione temporis). Por consiguiente, para la viabilidad de la imposición de las multas, resulta necesario que no se haya vencido el plazo de ejecución o decretado la caducidad del contrato, (…)”. Así las cosas, cuando se encuentra pactado dentro del contrato, la administración tiene la competencia para declarar el incumplimiento parcial del contrato e imponer multas como una medida coercitiva para constreñir al contratista al cumplimiento de sus obligaciones, siempre y cuando no hubiera vencido el plazo de ejecución del objeto contractual o decretado la...
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