Sentencia nº 11001-03-24-000-2016-00166-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 30 de Octubre de 2017
| Fecha | 30 Octubre 2017 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejera ponente: MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ
Bogotá, D.C., treinta (30) de octubre de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número: 11001-03-24-000-2016-00166-00
Actor: ASOCIACIÓN DE EMPRESAS DE TAXIS DEL ORIENTE - ASEMTAXIS
Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE
Referencia: Medio de control de Nulidad
El Despacho decide la solicitud de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos del artículo 9° del Decreto 2297 de 2015, expedido por el Gobierno Nacional.
I-. ANTECEDENTES
La demanda.
La ASOCIACIÓN DE EMPRESAS DE TAXIS DEL ORIENTE -ASEMTAXIS-, en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, presenta demanda ante esta Corporación, tendiente a obtener la declaratoria de nulidad, previa suspensión provisional, del artículo 9° del Decreto 2297 de 2015,“Por el cual se modifica y adiciona el Capítulo 3, Título 1, Parte 2, Libro 2 del Decreto 1079 de 2015, en relación con la prestación del servicio público de transporte automotor individual de pasajeros en los niveles básico y de lujo”, expedido por el Gobierno Nacional.
II-. LA SOLICITUD DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL
La parte actora solicita la suspensión provisional de los efectos del artículo 9° del acto acusado, bajo los siguientes argumentos:
1. Según lo previsto en el artículo 6° del Decreto 172 de 2001, compilado en el artículo 2.2.1.3.3 del Decreto 1079 de 2015, modificado por el Decreto 2297 de 2015, el servicio público de transporte terrestre automotor individual de pasajeros en vehículos taxi, se presta en los niveles básico y de lujo, bajo la responsabilidad de una empresa legalmente constituida y debidamente habilitada.
Cuando la empresa de transporte público no presta el servicio con vehículos propios, debe celebrar un contrato de vinculación con los propietarios de aquellos, quienes tienen la libre administración, para lo cual deberá observar la normatividad contenida en el Decreto 172 de 2001.
2. El contrato de vinculación del vehículo, a términos de lo previsto en el artículo 2.2.1.3.6.3 del Decreto 1070 de 2015, debe contener: i) las obligaciones, derechos y prohibiciones de cada una de las partes; ii) el término del contrato, que no puede ser superior a un año; iii) las causales de terminación y preavisos, así como las condiciones especiales que permitan definir la existencia de prórrogas automáticas y, iv) los ítems que conformarán los cobros y pagos a los que se comprometen las partes y su periodicidad.
3. Ahora bien, el artículo 9° del Decreto 2297 de 2015, deja abierta la posibilidad a los propietarios de los vehículos de solicitar el paz y salvo, en cualquier momento durante la vigencia del contrato de vinculación, para poder cambiar la empresa contratante. Este documento deberá ser expedido con una antelación no inferior a sesenta (60) días calendario a la fecha en la que se produzca el cambio de empresa, circunstancia que quebranta flagrantemente el artículo 28 del Decreto 171 de 2001, compilado en el artículo 2.2.1.3.6.3 del Decreto 1079 de 2015, postulado que prevé que el contrato tiene un periodo de vigencia que no puede ser superior a un (1) año.
De esta manera, el artículo 9° del Decreto acusado, es impreciso, por cuanto señala que el paz y salvo para el cambio de empresa deberá ser expedido con una antelación no inferior a sesenta (60) días calendario a la fecha en la que se produzca el cambio, cuando lo cierto es que no se tiene conocimiento acerca de ese suceso.
4. Por otro lado, la norma demandada prevé que cuando los vehículos realicen el proceso de desintegración con fines de reposición, se entenderá que cesa la obligación de permanecer vinculado a la empresa de transporte con la que se suscribió el contrato, desde el día en que se materialice la desintegración por imposibilidad física de continuar con la ejecución del mismo.
No obstante, este parágrafo vulnera lo consagrado en el artículo 2.2.1.3.6.4 del Decreto 1079 de 2015, pues, en caso de pérdida, hurto o destrucción del vehículo, el propietario tiene derecho a reemplazarlo por otro, bajo el mismo contrato de vinculación, dentro del término de un (1) año, contado a partir de la fecha en que ocurrió el hecho.
5. Con la expedición del texto cuya suspensión se solicita, se vulnera el principio de legalidad que debe regir todas las actuaciones administrativas, dado que el Ministerio de Transporte desconoce los artículos 1495 y 1603 del Código Civil, el artículo 4° del Código de Comercio y los artículos 28 y 33 del Decreto 172 de 2001, y deja a las empresas habilitadas que vienen prestando, desde hace muchos años, el servicio público de transporte terrestre en la modalidad de taxi, en una situación de indefensión y desventaja frente a empresas nuevas que han ingresado al sector, en la medida en que los propietarios de los vehículos pueden terminar el contrato de vinculación unilateralmente y de manera anticipada.
6. Se desconocen, igualmente, los artículos 14 y 333 de la Constitución Política que consagran la autonomía privada y la libertad de empresa, bajo el entendido de que se permite la modificación de las cláusulas contractuales, que son fuente de obligaciones civiles, sin el consentimiento expreso de ambas partes, lo que, al propio tiempo, implica un incumplimiento de la obligación del Estado de impedir que obstruya o restrinja la libertad económica.
III.- TRASLADO DE LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR
El Ministerio de Transporte, mediante escrito allegado dentro de la oportunidad legal (folios. 28 y ss. del cuaderno de medida cautelar), se opuso al decreto de la suspensión provisional de la norma demandada, en síntesis, por las siguientes razones:
1. En primer lugar, la solicitud de medida cautelar no se encuentra debidamente sustentada, tal como lo exige el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011, en la medida en que no se realiza una comparación del Decreto demandado con las supuestas normas superiores consideradas como infringidas, en tanto solo se hace una explicación genérica de las razones que sustentan la demanda de nulidad, omisión que impide la realización del juicio de legalidad que conlleve a determinar la violación de la normatividad aplicable al caso.
2. El Ministerio de Transporte cuenta con la potestad legal otorgada en las Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996, para regular las formas de transporte y las modalidades en que se presta.
El Decreto Único 1070 de 2015, reglamenta lo relacionado con el servicio de transporte individual en la modalidad de taxi básico y de lujo, normatividad en la que se establece la forma como debe operar el transporte, las condiciones para la habilitación de las empresas, el contenido de los contratos de afiliación de los vehículos, entre otros aspectos.
3. Se debe recordar que el transporte público es una industria encaminada a garantizar la movilización de personas o cosas por medio de vehículos apropiados a cada una de las infraestructuras del sector, en condiciones de libertad de acceso, calidad y seguridad de los usuarios, y sujeto a una contraprestación económica, de lo que se concluye que la prestación del servicio no solo debe beneficiar a los usuarios sino también a los dueños de los vehículos, quienes tienen libertad de acceso a las empresas que les brinden mejores condiciones económicas.
4. La posibilidad que contempla la norma acusada de permitir que los propietarios de los vehículos constituyan un preaviso a la respectiva empresa tendiente a terminar la relación contractual con una anticipación de sesenta (60) días, no implica la vulneración del contrato de vinculación en tanto lo que se pretende, precisamente, es que la empresa adopte en ese lapso las medidas para continuar en operación y, por otro lado, que los propietarios de los vehículos busquen mejores oportunidades de negocio, lo que garantiza la libertad de empresa que prima en la economía Colombiana.
5. No es cierto que con el artículo 9° del Decreto acusado se vulneren los artículos 14 y 333 de la Constitución Política, por cuanto no se coarta ni se restringe el reconocimiento de la personería jurídica de las empresas de transporte público tipo taxi, pues, por el contrario, lo que la norma apareja es el incentivo para que se creen nuevas empresas que atiendan la modalidad de taxi de lujo y para que los dueños de los automotores decidan libremente a cuál empresa afiliarse.
6. La norma demandada lo que prevé es que el contrato de vinculación con la empresa no puede ser superior a un (1) año, término este que puede ser menor por expresa voluntad de las partes.
En ese sentido, no es cierto el argumento referente a que se vulnere el artículo 1602 del Código Civil, que señala que el contrato es ley para las partes, habida consideración de que el hecho de permitir una forma de terminación anticipada del contrato no atenta contra la naturaleza del negocio jurídico, teniendo en cuenta que el preaviso de sesenta (60) días constituye un término razonable para que la empresa se adecúe a las nuevas condiciones de funcionamiento.
IV.-CONSIDERACIONES DEL DESPACHO
Las medidas cautelares en el proceso contencioso administrativo
Las medidas cautelares son aquellos instrumentos con los cuales el ordenamiento jurídico protege, de manera provisional y mientras dura el proceso, la integridad de un derecho que es controvertido en ese mismo proceso.
El Capítulo XI del Título V de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011 (CPACA) presenta el régimen cautelar del procedimiento contencioso administrativo como un instrumento concreto de la garantía efectiva y material de acceso a la administración de justicia que busca evitar que la duración del proceso afecte a quien acude a la Jurisdicción en procura de solucionar una determinada controversia.
De acuerdo con la norma,...
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