Sentencia nº 11001-03-24-000-2010-00512-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 28 de Septiembre de 2017
| Fecha | 28 Septiembre 2017 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS
Bogotá, D.C., veintiocho (28) de septiembre de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número: 11001-03-24-000-2010-00512-00
Actor: J.A.J.M.
Demandado: MINISTERIO DE COMUNICACIONES Y OTROS
Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD EN CONTRA DEL DECRETO 4779 DE DICIEMBRE 30 DE 2005, EXPEDIDO POR EL GOBIERNO NACIONAL
La Sala decide, en única instancia, la demanda que en ejercicio de la acción prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo (en adelante CCA), presentó el ciudadano J.A.J.M., en contra del Decreto 4779 de diciembre 30 de 2005, expedido por el Gobierno Nacional.
I.- ANTECEDENTES
1.- LA DEMANDA
El ciudadano J.A.J.M., obrando en nombre propio, en ejercicio de la acción prevista en el artículo 84 del CCA, solicitó la declaratoria de nulidad del Decreto 4779 de 2005, expedido por el Gobierno Nacional.
1.1.- HECHOS QUE SUSTENTAN LAS PRETENSIONES
Señala el demandante que a partir del año 1976, se inició un proceso de inversiones de Telecom en empresas telefónicas locales, hasta llegar a establecerse convenios con 14 de ellas, las cuales fueron conocidas como las Telefónicas Asociadas con Telecom o «Teleasociadas».
El Gobierno Nacional, siguiendo los parámetros fijados en el Documento Técnico DIE-STEL que contiene los «Lineamientos de Política para los Servicios de Telefonía Pública Básica Conmutada (TPBC) a cargo de la Nación a través de Telecom y sus Empresas Teleasociadas», elaborado por el Departamento Nacional de Planeación Nacional, expidió, el 12 de junio de 2003, una serie de decretos entre los cuales se encuentra el Decreto 1613, mediante el cual se ordenó la supresión, disolución y liquidación de la Empresa de Telecomunicaciones del Valledupar S.A. E.S.P. - TELEUPAR S.A. E.S.P.
Subrayan los demandantes que el liquidador de TELEUPAR S.A. E.S.P., sin haber realizado previamente el inventario técnico de la totalidad de los bienes que integran la masa de la liquidación de Telecom y sus teleasociadas, de conformidad con el artículo 12.2 del Decreto 1613 de 2003, procedió a la contratación de la Fiduciaria Cafetera S.A., entidad que se encargaría de administrar el patrimonio autónomo denominado «PARAPAT», al cual, Telecom y sus teleasociadas, dentro de las que se cuenta TELEUPAR S.A. E.S.P. EN LIQUIDACIÓN, cedieron el contrato de explotación económica de bienes, activos y derechos celebrado con Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P.
Agregan que el 30 de diciembre de 2005, entre el Liquidador de Telecom y las teleasociadas, dentro de las que se encuentra TELEUPAR S.A. E.S.P. EN LIQUIDACIÓN, suscribieron el contrato de fiducia mercantil cuyo objeto era la constitución de un patrimonio autónomo de remanentes, cuya cláusula trigésima establecía que el inicio de la ejecución del contrato estaba supeditado a que el Gobierno Nacional aclarara, modificara o adicionara los decretos de liquidación de las empresas contratantes. Así fue como el Gobierno Nacional expidió el Decreto 4779 de 2005, por el cual se aclara, modifica y adiciona el Decreto 1613 de 2003, el cual fue publicado en el Diario Oficial 46.138 del 31 de diciembre de 2005.
Mencionan que el viernes 7 de abril de 2006, le fue adjudicada a la compañía española Telefónica un paquete accionario de la sociedad Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P., empresa que asumió el control de dicha sociedad, sin que a la fecha de presentación de la demanda se hubiera realizado el inventario técnico y avalúo de los bienes afectos a la prestación del servicio público de telecomunicaciones de propiedad de Telecom y sus teleasociadas, dentro de las que se encuentra TELEUPAR S.A. E.S.P. EN LIQUIDACIÓN, los cuales venían siendo explotados por Colombia Telecomunicaciones S.A. E.S.P.
Subraya finalmente que a la fecha de la presentación de la demanda, aún no se han realizado los inventarios técnicos y el avalúo de la totalidad de los bienes de propiedad de TELEUPAR S.A. E.S.P. EN LIQUIDACIÓN, ni ellos han sido refrendados por el Revisor Fiscal de la liquidación, ni se han enviado a la Contraloría General de la República para su control posterior.
1.2. - LAS NORMAS VIOLADAS
Los demandantes consideran que el acto demandado transgredió los artículos 29, 113, 115, 121, 150 (numerales 1 y 23) y 189 (numerales 10, 15 y 22) de la Constitución Política; los artículos 2, 4, 19, 18, 20, 21, 22, 27 y 28 del Decreto Ley 254 de 21 de febrero de 2000; el artículo 299 del Decreto 663 de 2 de abril de 1993; y los artículos 1, 9, 12, 30, 31, 32, 35, 40 y 42 del Decreto 1613 de 2003.
1.3.- EL CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN
El demandante plantea que los artículos 1, 2, 3, 4 y 5 (parcial) del Decreto 4779 de 2005 violan las normas superiores en que han debido fundamentarse, en particular, las citadas anteriormente, formulando para el efecto los siguientes cargos:
1.3.1.- La parte actora destaca que la Sección Primera del Consejo de Estado, en la sentencia de 11 de febrero de 2010, C.P.: M.C.R.L., estableció que los artículos 2 y 3 del Decreto 4779 de 2005 desconocieron el Decreto Ley 254 de 2000 y el Decreto 663 de 1993 y, en consecuencia, declaró la nulidad del parágrafo del artículo 2 del Decreto 4779 de 2005, así como de la expresión «[…] no afectos al servicio […]» contenida en el numeral 12.1 del artículo 12 del Decreto 1613 de 2003, con la modificación introducida precisamente por el Decreto 4779 de 2005, precisando, entonces, que:
«[…] Como sobre la constitucionalidad y legalidad de la norma demandada, ya existe un pronunciamiento emanado de esa Alta Corporación, a fin de precisar el objeto de la presente demanda, y en procura de que haya un nuevo pronunciamiento de fondo que cobije los artículos que no han sido anulados y no una declaratoria de Cosa Juzgada, me permito transcribir los apartes pertinentes de dicha decisión así: (se cita) […]».
1.3.2.- El artículo 3 del Decreto 4779 de 2005, en cuanto modifica el ordinal 2 del artículo 12 del Decreto 1613 de 2003, viola el Decreto Ley 254 de 2000 y el Decreto 1613 de 2003, toda vez que:
«[…] El Artículo 3º del Decreto 4779 del 2005 también es violatorio del D.L. 254 del 2000 y del Decreto 1613 del 2003, en cuanto dicho Artículo 3º (que contiene la nueva versión normativa del Artículo 12.2 del D. 1613 de 2003) permite Celebrar un Contrato de Fiducia Mercantil para Administración y Enajenación de los Bienes Afectos al Servicio, sin que tales bienes hubiesen sido inventariados y avaluados por el liquidador de Teleupar, lo cual consigue por la vía de suprimir la obligación de inventariarlos y avaluarlos antes de la Celebración de dicho Contrato de Fiducia […] De la mera lectura de las dos versiones del Artículo 12 (la originaria del Decreto 1613 de 2003 y la introducida por el Artículo 3º del D. 4779/05), se concluye que el Gobierno Nacional insiste en suprimir la obligación del liquidador de Teleupar de realizar el inventario físico detallado y el avalúo de todos los bienes de propiedad de la entidad estatal, a fin de cerrar el proceso liquidatorio y celebrar el contrato de fiducia mercantil para la administración y enajenación de los bienes afectos al servicio, sin que estos últimos bienes se hayan inventariado y valorado en los precisos términos del Decreto 1613/03 y del D.L. 254/00 […] Así las cosas, el artículo 3° de la norma demandada permite que los bienes de propiedad de Teleupar S.A. E.S.P. en liquidación - afectos a la prestación del servicio, dejen de ser prenda general de los acreedores y garantía de pago de las obligaciones, sin que se hayan inventariado y avaluado, con lo cual se afectan gravemente los derechos de los trabajadores de Teleupar en liquidación, quienes como acreedores privilegiados deben soportar la carga de perder la más importante garantía para la satisfacción de sus derechos, sin que tales bienes hayan sido siquiera inventariados y valorados […]».
1.3.3.- El artículo 4º del Decreto 4779 de 2005 es violatorio del Decreto Ley 254 de 2000 y del Decreto 1613 de 2003, por cuanto, según el criterio de los demandantes, la adición de un parágrafo al artículo 32 del Decreto 1613 de 2003 persigue diferenciar entre los bienes afectos a la prestación del servicio y aquellos que no lo están, para permitir el cierre del proceso de liquidación de TELEUPAR S.A. E.S.P. EN LIQUIDACIÓN sin la realización de los inventarios, sin la refrendación de aquellos por parte de su revisor fiscal y sin remitirlos a la Contraloría General de la República para el control posterior. Explican los accionantes que:
«[…] El artículo 32 del Decreto 1613 de 2003, estaba en plena armonía con los artículos 18, 20, 21 y 27 (Autorización de Inventarios) del D.L. 254 del 2000, que textualmente establecían […] De su cotejo con las normas del D.L. 254 del 2000 ya transcritas, fuerza concluir que el Parágrafo adicionado es abiertamente violatorio de dicho Decreto Ley, en cuanto sustrae de la refrendación del revisor fiscal de la entidad en liquidación el inventario de los bienes afectos a la prestación del servicio, que también deben ser refrendados por dicho funcionario […] Así las cosas, el Parágrafo adicionado al Artículo 32 del Decreto 1613 de 2003 por el Artículo 4º del Decreto 4779 de 2005, trae como consecuencia nada más y nada menos que sustraer del órgano del Control de la Liquidación, el control (la refrendación) de los inventarios de los principales bienes de propiedad de Teleupar S.A. E.S.P. en liquidación […] Por otra parte, el Artículo 4º denunciado también priva a la Contraloría General de la República de la posibilidad de efectuar Control Posterior sobre los inventarios de los bienes afectos a la prestación del servicio, en cuanto el Parágrafo suprimió la obligación del liquidador de remitírselos, conservando únicamente la obligación de remitirle los inventarios de los bienes inmuebles no afectos a la...
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