Sentencia nº 11001-03-25-000-2012-00177-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 21 de Septiembre de 2017
| Fecha | 21 Septiembre 2017 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
SUB SECCION A
Consejero ponente : RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS
Bogotá, D.C., veintiuno (21) de septiembre de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número: 11001-0 3- 25 -000- 20 12 -0 0 177 -0 0 ( 0753 - 1 2 )
Actor: D.G.G.
Demandado: GOBIERNO NACIONAL - INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR -ICBF-
NULIDAD SIMPLE
Conoce la Sala en única instancia de la demanda de simple nulidad instaurada por el actor en contra de los artículos 2.º y 4.º del Decreto 2489 de 25 de julio de 2006 proferido por el ministro de Hacienda y Crédito Público y el director del Departamento Administrativo de la Función Pública «Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación de los empleos públicos de las instituciones pertenecientes a la Rama Ejecutiva y demás organismos y entidades públicas del orden Nacional y se dictan otras disposiciones» y de la Resolución 1542 de 12 de julio de 2007 expedida por la directora general del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar «Por la cual se adopta el Manual Especifico de Funciones y Competencias Laborales para los empleos de la Planta Global de Personal del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar”.
1. A ntecedentes
La demanda
Pretensiones
Se demandan los artículos 2.º y 4.º del Decreto 2489 de 2006 solo en lo que respecta a los grados de defensor de familia, en los apartes que se transcriben a continuación:
Artículo 2.° De la nomenclatura y clasificación de los empleos. Establécese la nomenclatura y clasificación de empleos públicos de las entidades y organismos a los cuales se refiere el artículo 1° del presente decreto, así:
…
NIVEL PROFESIONAL
DENOMINACIÓN DEL EMPLEO CÓDIGO GRADO
Defensor de familia 2125 20
19
18
17
16
15
14
13
11
09
…
Artículo 4.°.Equivalencias de empleos. Establécense a partir de la vigencia del presente decreto, las siguientes equivalencias de empleos:
…
SITUACIÓN ANTERIOR SITUACIÓN NUEVA
NIVEL PROFESIONAL NIVEL PROFESIONAL
Denominación Código Grado Denominación Código Grado
Defensor de familia 3125 22 Defensor de familia 2125 19
21 18
20 17
19 16
18 15
17 14
16 13
14 11
12 09
10 07
Así mismo, dice que como consecuencia de la nulidad solicitada, también se debe declarar la nulidad de la Resolución 1542 del 12 de julio de 2007 «Por medio de la cual se adopta el Manual especifico de Funciones y Competencias Laborales para los empleos de la Panta global del Personal del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar» en la que se establece la identificación, el propósito principal, la descripción de funciones esenciales, las contribuciones individuales, los conocimientos básicos y los requisitos de estudios para el desempeño del cargo de defensor de familia en los diferentes grados existentes.
Solicita que en consecuencia se establezca un grado único para el citado cargo, cuyo grado sea el codificado como el máximo en la escala salarial correspondiente, que para la época de la presentación de la demanda correspondía al grado 19 y que, en tal sentido, sea modificada la planta de personal del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - ICBF.
1.1.2. Hechos.
Expuso, luego de hacer una síntesis de las denominaciones que ha tenido el cargo de defensor de familia, inclusive desde antes de la creación del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, y de explicar que el rotulo de defensor de familia surge desde la expedición del decreto 2272 de 1989, por medio del cual se creó la jurisdicción de familia, que los grados diferenciados establecidos a través del decreto acusado no responden a criterios técnicos objetivos previamente establecidos en las normas generales de administración de personal y de carrera administrativa aplicables a los servidores públicos y, por consiguiente, carecen de contenido legal, en tanto no existe diferencia funcional ni de requisitos, ya que para todos se exige la misma formación profesional, especialización y desarrollan idénticas funciones, por lo que la diferencia salarial entre uno y otro resulta discriminatoria.
Estimó que, en consecuencia, los requisitos, funciones y responsabilidades detallados para el empleo de defensor de familia no justifican que exista una diferenciación en grados que implique diferencia salarial entre unos y otros.
A manera de ejemplo transcribió el artículo 277 del Decreto 2737 de 1989 «Por medio del cual se expidió el Código del Menor» que contiene las funciones del defensor de familia y las consagradas en el artículo 82 de la Ley 1098 de 2006 -Código de la Infancia y Adolescencia- para evidenciar que en uno y otro caso las funciones a desempeñar son similares, con el fin de reforzar su argumentación según la cual ante similitud de funciones no debe existir diferenciación en grados que signifique un trato salarial diferente.
Así mismo señaló que son idénticos los requisitos exigibles al defensor de familia según lo establecido en los artículos 278 del Decreto 2737 de 1989 y 80 de la Ley 1098 de 2006, por lo que no existe justificación para su diferenciación en materia salarial, además de que son los mismos que se exigen, sin modificación alguna, en la Resolución 1542 de 2007, demandada en este caso.
1.1.3. Normas violadas y concepto de violación.
Estimó como vulnerados los artículos 13, 122 y 123 de la Constitución Política; 2.º de la Ley 4.ª de 1992; 1.º,2.º y 3.º de la Ley 909 de 2004.
Al momento de desarrollar el concepto de violación consideró que los actos administrativos que se demandan no respetaron los requisitos fijados en la Ley 1098 de 2006 por la cual se expidió el Código de Infancia y Adolescencia, en cuanto no señalan grados entre los defensores de familia como sí lo hace el decreto demandado que en su artículo 2.º establece el empleo en mención con codificación 2125 y grados 20, 19, 18, 17, 16, 15, 14, 13, 11 y 09 con una asignación salarial independiente sin justificación alguna, no obstante que los requisitos y funciones son los mismos.
1.2. La contestación de la demanda
1.2.1. El apoderado del Departamento Administrativo de la Función Pública dio contestación a la demanda para lo cual propuso en primera medida la excepción de ineptitud sustantiva por cuanto los actos demandados no integran una proposición jurídica completa con los Decretos 3265 de 2002, 423 de 2008 y 4482 de 2009, que sustentan y materializan su existencia, pues consagran la existencia de distintos niveles de cargos de defensor de familia en la planta de personal del ICBF.
Como segunda medida estimó que la acción incoada tiene como propósito principal la nulidad de los actos administrativos en busca de la preservación del orden jurídico, pero para obtener un beneficio particular y concreto, y para ello existe la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
Como tercera medida, en cuanto al fondo del asunto, expresó que según la ley 4.ª de 1992 el sistema salarial está integrado por la estructura de los empleos que comprenden nomenclatura, la escala y tipo de remuneración para cada cargo o categoría de empleo de acuerdo con los niveles jerárquicos determinados por las normas vigentes, razón por la cual se expiden los decretos de nomenclaturas de las distintas denominaciones y categorías de empleos, sin lo cual no sería posible materializar las escalas o tablas salariales; que en el caso del ICBF rige la materia la Ley 909 de 2004, y los Decretos 770 de 2005, 1227 y 2539 de 2005, así como el Decreto 2489 de 2006 modificado y actualizado por los Decretos 1227, 2892 y 4061 de 2011, 3650 y 4747 de 2010, 3365 de 2009, 4682 de 2008, 3043 y 4137 de 2007, y 3070 de 2006, y no la citada Ley de Infancia y Adolescencia o el referido Código del Menor.
1.2.2. Por su parte el Ministerio de Hacienda y Crédito Público igualmente propuso como excepción la de ineptitud sustantiva de la demanda toda vez que como consecuencia de la declaratoria de nulidad deprecada el actor pretende que «(…) se adopte uno solo para el grado único de Defensor de Familia demandado…», lo cual es propio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
Así las cosas, consideró que las pretensiones de la demanda son claras en dejar ver que la finalidad no se limita al análisis de legalidad del acto administrativo sino que tuvieron un alcance mayor en los derechos subjetivos de quienes ostentan el cargo de defensor de familia para la creación de un cargo único, es decir que hay un grupo específico cuyo interés se ve reflejado en la demanda instaurada por el señor G.G..
En cuanto a la legalidad del acto demandado, estimó que éste se encuentra en consonancia con los principios y reglas generales existiendo justificación legal para la constitución de grados del nivel profesional -defensor de familia- variando su remuneración, según sus responsabilidades y desempeño, sin que por el hecho de ser exigibles los mismos requisitos o funciones se predique una igualdad material per se.
De igual manera manifestó que los antecedentes del decreto demandado se fundamentan en la supresión del nivel ejecutivo, según las jerarquías que establecía el Decreto 2503 de 1998, supresión que se da con la expedición del Decreto 770 de 2005 en la simplificación de grados salariales que ocurre con la expedición del Decreto 2488 de 2006 y a un menú de opciones que ha de ofrecerse a las entidades y organismos públicos a las cuales se les aplica el Decreto 2489 de 2006 para que se puedan atender las responsabilidades y cargas de trabajo asociadas a competencias o a estudios y experiencias exigibles para el desempeño de un empleo público, según el manual especifico de funciones y de competencias...
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