Sentencia nº 27001-23-31-000-2003-00818-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 14 de Septiembre de 2017
| Fecha | 14 Septiembre 2017 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN B
Consejero ponente: DANILO ROJAS BETANCOURTH
Bogotá D.C, catorce ( 14 ) de septiembre de dos mil diecisiete (2017) .
Radicación número: 27001 - 23 - 31 - 000 - 2003 - 00818 - 01 (42105)
Actor: ASFALTANDO LTDA. Y OTRO
Demandado: INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS
Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - APELACIÓN SENTENCIA
Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó el 3 de marzo de 2011, por medio de la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, la cual será modificada.
SÍNTESIS DEL CASO
El Instituto Nacional de Vías declaró la caducidad del contrato de obra n.o 0694 de 2001 celebrado con la sociedad Asfaltando Ltda., 8 meses y medio después de haberse terminado dicho negocio jurídico por vencimiento del plazo de ejecución y lo liquidó unilateralmente, incluyendo en este acto administrativo los descuentos ordenados en el acto de caducidad, correspondientes al anticipo no amortizado y el valor de la cláusula penal pecuniaria.
ANTECEDENTES
I. Lo que se demanda
1. La sociedad A.L.. y la Compañía Agrícola de Seguros S.A., presentaron en contra del Instituto Nacional de Vías, 5 demandas ante el Tribunal Administrativo del Chocó, que dieron lugar a igual número de procesos, los cuales fueron acumulados por el a-quo antes de proferir la sentencia objeto de apelación. Las pretensiones en cada uno de estos procesos, fueron las siguientes:
Expediente 2003-00818
2. La demanda fue presentada el 11 de diciembre de 2003 por la sociedad Asfaltando Ltda. y en ella la parte actora pidió que se declarara el rompimiento del equilibrio económico del contrato 0694 de 2001 celebrado entre las partes, cuyo objeto fue la rehabilitación del SECTOR YUTO-CÉRTEGUI TRAMO 2 desde CÉRTEGUI, RUTA 13, TRAMO 1307, por la ocurrencia de circunstancias imprevistas ajenas a su responsabilidad; y que como consecuencia de tal declaratoria, el INVÍAS debe restablecer el equilibrio económico del contrato a un punto de no pérdida, pagando al contratista los siguientes rubros: a) El valor del stand by y sobrecosto de equipo, b) el sobrecosto de personal, c) el sobrecosto de administración y d) el valor de la utilidad dejada de percibir, todos éstos, según estimación pericial (f. 1 a 6, c. 1).
3. Como fundamento fáctico de sus pretensiones, la parte actora dio cuenta de la celebración entre las partes, previo proceso licitatorio en el que le fue adjudicado, del contrato 0694 de 2001 para la rehabilitación del sector Yuto-Cértegui, tramo II, desde C., ruta 13, tramo 1307, en el departamento del Chocó, en un plazo de 11 meses a partir del 31 de octubre de 2001 y por un valor inicial de $ 6 244 329 770, el cual fue adicionado en $ 911 811 947. Afirmó que el contrato vencía el 30 de septiembre de 2002, pero que el contratista tuvo que permanecer en el lugar de los trabajos hasta el 15 de julio de 2003, es decir el doble de lo programado, por las siguientes circunstancias ajenas a su responsabilidad: i) Inconsistencias, errores y cambios de diseño de las obras contratadas; ii) oposición de los consejos comunitarios de Y., Paimadó, Chintadó y La Toma; iii) cierres de la única vía para ingreso de equipos y suministros (La Virginia, Pueblo Rico, Santa Cecilia, Quibdó); iv) oposición de los alzados en armas, con el secuestro del ingeniero director de obra; v) paros de Ecopetrol y vi) falta de recursos del INVÍAS. Como consecuencia de lo anterior, el contratista incurrió en sobrecostos de equipo, personal y administración, proporcionales a la mayor permanencia y no pudo obtener la utilidad legítima esperada, a pesar de lo cual ejecutó el 89,5% del proyecto hasta el 15 de julio de 2003, fecha en la que expiró el plazo del contrato.
Expediente 00998
4. La demanda fue presentada el 3 de octubre de 2005 por la sociedad Asfaltando Ltda., quien pidió que se declare la nulidad de las Resoluciones n.o 01202 del 30 de marzo y 4342 del 5 de octubre de 2004, por medio de las cuales el INVÍAS declaró la caducidad del contrato 694 de 2001 y como consecuencia de esta declaratoria, que la demandante no está obligada a devolver al INVÍAS el saldo de anticipo no amortizado (f. 3 a 7, c. 1).
5. En los hechos, la parte actora dio cuenta de la celebración y ejecución del contrato de obra 0694 de 2001, cuyo plazo vencía el 30 de septiembre de 2002, pero el contratista tuvo que permanecer en el lugar de los trabajos hasta el 15 de julio de 2003, es decir 9 meses más de lo programado, por circunstancias ajenas a su voluntad -las mismas enunciadas en el expediente 2003-00818-. A pesar de estos inconvenientes, el contratista ejecutó el 90% del proyecto hasta el 15 de julio de 2003, fecha en la que expiró el plazo del contrato e invirtió en el mismo la totalidad del anticipo recibido, pero como su amortización estaba en función de lo ejecutado, faltó amortizar la proporción correspondiente al porcentaje no ejecutado. Un año después, cuando la sociedad actora había demandado a la entidad contratante pidiendo el restablecimiento económico del contrato, el INVÍAS declaró la caducidad del mismo, cuando dicha facultad sólo se puede ejercer respecto de contratos que no hayan expirado, acto con el cual le ocasionó perjuicios al demandante.
Expediente 2004-00972
6. La demanda fue presentada el 20 de octubre de 2004 por la Compañía Agrícola de Seguros, quien pidió que i) se declare la nulidad de las Resoluciones n.º 01202 del 30 de marzo y 004342 del 5 de octubre de 2004, por las cuales el INVÍAS declaró la caducidad administrativa del contrato de obra pública n.º 0694/01 celebrado entre el INVÍAS y la firma Asfaltando Ltda., afianzada por la compañía demandante; ii) que se ordene pagar al contratista por parte del INVÍAS, el valor de las actas de obra dejadas de cancelar, junto con los intereses moratorios y que de los saldos a favor del contratista, se ordene el pago al INVÍAS de cualquier suma de dinero que resulte a su favor a través de la figura de la compensación; iii) Que se ordene pagar al contratista por parte del INVÍAS, los ajustes de precios de las actas 1 a 18; iv) que se ordene pagar al contratista por parte del INVÍAS, los perjuicios morales que le causó la expedición de la resolución demandada; v) que se ordene pagar al contratista por parte del demandado INVÍAS, los perjuicios materiales que causó al inhabilitarlo para celebrar contratos estatales durante cinco (5) años, según estimación pericial; vi) que como consecuencia de los reconocimientos económicos que se llegaren a hacer al contratista por parte del demandado, los mismos deben ser compensados por el INVÍAS frente a los valores que pretende hacer exigibles al asegurador; vii) que la Compañía Agrícola de Seguros S.A. no está obligada a pagar al INVÍAS la suma de $ 436.123.086.00 con cargo al amparo de anticipo; viii) que la firma contratista Asfaltando Ltda., no está obligada a devolver suma alguna por concepto de anticipo no amortizado; ix) que como consecuencia de la declaratoria de caducidad, el INVÍAS debe restablecer el derecho a favor del contratista pagándole el restablecimiento económico del contrato por los sobrecostos de equipo y personal de administración que afrontó por el stand by, así como la utilidad dejada de percibir y x) que la Compañía Agrícola de Seguros S.A. no está obligada a pagar al INVÍAS la suma de $ 91 181 194.oo con cargo a la póliza n.º 1010000239901 (f. 1 a 12 y 148, c. 1).
7. Como fundamento fáctico de sus pretensiones, la parte actora sostuvo que el INVÍAS, mediante el acto administrativo demandado, declaró la caducidad del contrato de obra 0694/01 a pesar de que había incumplido sus obligaciones de pago con el contratista y sin tener en cuenta las circunstancias imprevistas que condujeron a adicionar y suspender el contrato en varias ocasiones; y que ordenó hacer efectiva la garantía única de cumplimiento del contrato haciendo exigible el amparo de buen manejo del anticipo, cuando el mismo fue invertido por el contratista en la obra; sostuvo que la entidad ha debido aplicar la proporcionalidad de la cláusula penal pecuniaria y no hacerla exigible en su totalidad y afirmó que la resolución de caducidad fue expedida por funcionario incompetente, pues no fue el representante legal quien la produjo y además, fue declarada cuando ya se había terminado el contrato, por lo que tampoco tenía competencia para ordenar la efectividad de la garantía de cumplimiento expedida por la demandante.
Expediente 2005-00974
8. La demanda fue presentada el 26 de septiembre de 2005 por la sociedad Asfaltando Ltda. y en ella pidió que se declarara la nulidad de las Resoluciones n.o 1740 y 3522 de 2005, por medio de las cuales el INVÍAS liquidó unilateralmente el contrato 0694 de 2001; como consecuencia de tal declaratoria, pidió que se condene a la entidad demandada a reintegrar el dinero que hubiere recaudado forzadamente -estimó la cuantía en $ 699 377 470,07, cantidad que el INVÍAS catalogó como saldo a su favor-, apoyado en las resoluciones anuladas, más intereses y que se la condene también a indemnizarle los perjuicios morales ocasionados. El demandante sostuvo que la liquidación unilateral se produjo extemporáneamente, pues la entidad se tomó 25 meses para hacerlo, lo cual rebasó el término de caducidad de la acción, que era de 24 meses, según el artículo 136 del CCA (f. 3 a 5, c. 1).
Expediente 2005-1112
9. La demanda fue presentada el 28 de noviembre de 2005 por la Compañía Agrícola de Seguros S.A. y en sus pretensiones pidió que se declarara la nulidad de las Resoluciones 001740 del 2 de mayo, 003522 del 2 de agosto y 007017 del 28 de diciembre de 2005, por medio de las cuales el INVÍAS liquidó unilateralmente el contrato de obra pública 0694 de 2001, celebrado con la sociedad...
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