Sentencia nº 25000-23-26-000-2006-01985-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 14 de Septiembre de 2017
| Fecha | 14 Septiembre 2017 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN B
Consejero ponente: DANILO ROJAS BETANCOURTH
Bogotá D.C., catorce (14) de septiembre de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número : 25000-23-26-000-2006-01985-01 (38175)
Actor: UNIÓN TEMPORAL PUENTE CALLE 92
Demandado : INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO
Referencia: APELACIÓN SENTENCIA - ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES
Procede la Sección Tercera, Subsección B, del Consejo de Estado a resolver el recurso de apelación presentado por la parte demandante en contra de la sentencia del 7 de octubre de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Tercera - Subsección B, denegatoria de las pretensiones de la demanda, que será confirmada.
SÍNTESIS DEL CASO
La Unión Temporal Calle 92 celebró con el Instituto de Desarrollo Urbano el contrato de obra 531 de 2002, con el objeto de realizar el mantenimiento estructural y actualización sísmica de los puentes vehiculares de la Autopista Norte por calle 92 de la ciudad de Bogotá. La contratista reclamó de su cocontratante el restablecimiento del equilibrio financiero del contrato que se quebrantó, según su súplica, por el incremento extraordinario del precio del acero para construcción, lo que afectó su posición económica dentro del negocio pactado. La entidad denegó el reconocimiento, manifestando que dicha circunstancia le era imputable por varias razones, entre ellas, por la demora en los documentos requeridos para iniciar la ejecución de la obra, por haber adquirido tardíamente el material y por haberlo negociado -en algunos casos- de forma inadecuada.
ANTECEDENTES
I. Lo que se pretende
1. Mediante escrito presentado el 13 de septiembre de 2006 ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (f. 13-38, c. 1), la Unión Temporal Puente Calle 92 (en adelante, la Unión Temporal) interpuso, por medio de apoderado judicial, demanda en ejercicio de la acción de controversias contractuales en contra del Instituto de Desarrollo Urbano (IDU), con el fin de que se efectuaran las siguientes declaraciones y condenas:
PRIMERO. Que se reconozca que en la ejecución del Contrato Nº 531 de 2.002, celebrado entre la UNIÓN TEMPORAL PUENTE CALLE 92 y el INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO - IDU, se presentó un desequilibrio económico que afectó al Contratista y que no ha sido cubierto ni solucionado por el INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO - IDU.
SEGUNDO. Que en virtud del desequilibrio económico del Contrato Nº 531 de 2.002, el Instituto adeuda a la UNIÓN TEMPORAL PUENTE CALLE 92, la suma de DOS CIENTOS (sic) VEINTIUN MILLONES OCHOCIENTOS SESENTA Y OCHO MIL CUATROCIENTOS OCHENTA Y OCHO PESOS MONEDA LEGAL CORRIENTE ($221.868.488oo), discriminados así:
Por el alza inusitada en los precios del acero de refuerzo y elementos metálicos no imputables al contratista la suma de SETENTA Y DOS MILLONES SEICIENTOS (sic) SESENTA Y DOS MIL QUINIENTOS TREINTA Y CUATRO PESOS ($72.662.534.oo)
Por mayor permanencia en obra ocasionada por los sobrecostos por gastos administrativos en las suspensiones en obra no imputables al contratista la suma de CIENTO CUARENTA Y NUEVE MILLONES DOSCIENTOS CINCO MIL NOVESCIENTOS (sic) CINCUENTA Y CUATRO PESOS ($149.205.954.oo)
TERCERO. Que en virtud de lo anterior, el INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO IDU, le pague a la UNIÓN TEMPORAL PUENTE CALLE 92 la suma de DOS CIENTOS (sic) VEINTINUN MILLONES OCHOCIENTOS SESENTA Y OCHO MIL CUATROCIENTOS OCHENTA Y OCHO PESOS MONEDA LEGAL CORRIENTE ($221.868.488oo)
CUARTO. Que las sumas indicadas en las pretensiones anteriores, sean actualizadas tomando como base el índice oficial de incremento de precios del consumidor, certificado por el DANE, desde la fecha en que fueron causados los daños (realización de gastos y privación de ingresos) hasta el momento de ejecutoria de la sentencia.
QUINTO. Que el INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO IDU pague los intereses comerciales remuneratorios que devenguen las sumas señaladas en las pretensiones segunda y tercera, durante los primeros seis (6) meses a partir de la ejecutoria de la sentencia hasta el momento del pago efectivo, e intereses moratorios si se excede de este término, conforme a la certificación que expida la Superintendencia Bancaria.
SEXTO. Que se condene al INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO IDU al pago de las costas y gastos del proceso.
2. La demanda presentó los siguientes hechos que sustentan sus pretensiones:
2.1. El IDU abrió la licitación pública IDU-LP-DTE-060-02, cuyo objeto era contratar el mantenimiento estructural y actualización sísmica de los puentes de la Autopista Norte por Calle 92 en Bogotá. La fecha de apertura fue el 14 de noviembre de 2002 y el cierre de la misma fue el 25 del mismo mes y año.
2.2. Mediante Resolución nº 12572 del 26 de diciembre de 2002, el IDU adjudicó la licitación pública a la Unión Temporal Puente Calle 92.
2.3. El objeto del contrato celebrado entre el IDU y la Unión Temporal Puente Calle 92 (IDU-DTE No. 531-2002) era que ésta se comprometía a realizar “a precios unitarios fijos sin fórmula de reajuste” el mantenimiento estructural y actualización sísmica de los puentes vehiculares de la Autopista Norte por calle 92 (oriental y occidente antiguos) en la ciudad de Bogotá. Este contrato se legalizó y perfeccionó el 24 de enero de 2003.
2.4. Según los pliegos de condiciones de la licitación, fueron exigidos al contratista una serie de documentos para iniciar la ejecución del contrato, entre ellos “hojas de vida, cronograma de ejecución, programa de inversiones, informe de investigación y levantamiento de redes, manual de demolición, apropiación de diseños, plan de inversión del anticipo, plan de manejo de tráfico y PIPMA” que debían ser entregados en un plazo no mayor a 30 días contados a partir del perfeccionamiento del contrato, y que fueron entregados en tiempo y corregidos según lo indicado por la interventoría.
2.5. El plazo de ejecución del contrato era de 5 meses contados a partir de la fecha de suscripción del acta de iniciación.
2.6. Luego de entregado el anticipo, y habiendo llegado a acuerdos las partes sobre los diseños, se da inicio formal a la obra “P.C. 92” el 26 de marzo de 2003, de acuerdo con el acta nº 2 de la misma fecha.
2.7. El contrato 531 de 2002 tuvo un plazo final de 9 meses y medio, presentándose 4 adiciones. La fecha de terminación fue el 15 de mayo de 2004, en donde se produjeron 3 suspensiones. El valor final del contrato ascendió a los dos mil ochocientos noventa y nueve millones cuatrocientos ochenta mil seiscientos setenta y cinco pesos ($ 2 899 480 675).
2.8. El 8 de junio del 2004 la contratista presentó reclamación económica “por el inusitado incremento en los precios del acero durante la ejecución de la obra objeto del contrato No. 531 de 2002”, ocasionados por una “TENDENCIA ALCISTA DE PRECIOS (…) originada en la falta de inventario por parte del mercado nacional, donde se observa la escasez de esta materia prima necesaria en la ejecución de este contrato, debido al aumento que ha tenido el sector de la construcción en los últimos años y que no fue materia de proyección por parte de los distribuidores por no ser un hecho previsible, dada la crisis que ha venido presentando este sector”.
2.9. A través de la comunicación nº STCC-6500-700087 del 9 de diciembre de 2004 el IDU denegó esta solicitud económica por considerar que la compra de acero a un precio elevado era imputable al contratista por realizar -según el informe técnico- “negociaciones muy por encima de los precios comerciales”, actuación cuyo riesgo debía ser asumido por la Unión Temporal.
2.10. Contrario a lo que sostuvo el IDU, el incremento en el valor del acero no es imputable a la contratista, toda vez que el alza se produjo por las demoras del IDU en iniciar la obra, y debido a las múltiples suspensiones que tuvo la ejecución contractual.
3. En sustento jurídico de sus pretensiones, la actora señaló que se produjo un enriquecimiento sin justa causa en favor de la Administración, también sostuvo que se desconoció lo dispuesto en los artículos 3, 5 y 27 de la Ley 80 de 1993 al producirse un desequilibrio económico del contrato en desmedro de la contratista y que no fue debidamente atendido por el IDU.
I I . Trámite proces al
4. El 27 de septiembre de 2006, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Tercera - Subsección “B” dispuso la admisión de la demanda, así como la notificación de dicha decisión a la entidad demandada (f. 47-50, c.1), enterada del asunto el 24 de noviembre de 2006 (f. 52, c.1).
5. El 19 de diciembre de 2006, el IDU contestó oportunamente la demanda (f. 53-72, c.11), manifestando su oposición a las pretensiones formuladas en el escrito.
5.1. Con fundamento en el informe técnico emitido por su Dirección Técnica de Construcciones, el IDU manifestó que fue cierta la inusual alza del acero en el mes de marzo de 2003, pero “si se hubiese dado cumplimiento a los términos contractuales, no se hubiese incurrido en el pago de estos nuevos costos, tiempo en el cual debería haber adquirido el 82% del acero”. Tales demoras fueron imputables al contratista, puesto que este entregó la documentación exigida por los pliegos de condiciones mucho después del momento en el que estaba obligado a ello, es decir, dentro de los 30 días siguientes al perfeccionamiento del contrato.
5.2. En esa medida, no son procedentes las demás reclamaciones en consideración al informe técnico del coordinador del contrato:
5.2.1. Por las láminas “Hot-Rolled” porque los incrementos sobre estas se debieron a una “negociación inadecuada de los insumos para los ítems de las ménsulas” y a que estos fueron adquiridos ya listos para la soldadura ahorrando los costos de herramienta, equipo y mano de obra del ítem pactado contractualmente”.
5.2.2. Por la tubería de...
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