Sentencia nº 52001-23-31-000-2007-00542-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 14 de Septiembre de 2017
| Fecha | 14 Septiembre 2017 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN A
C onsejero ponente : C.A.Z. BARRERA
Bogotá, D.C., catorce (14) de septiembre de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número: 52001 - 23 - 31 - 000 - 2007 - 00542 -01 ( 41 247)
Actor: DISTRIBUIDORA DEL VALLE
Demandado: INSTITUTO DEPARTAMENTAL DE SALUD DE NARIÑO
Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA
Decide la Sala los recursos de apelación formulados por las partes contra la sentencia de 19 de noviembre de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, en la que se decidió (se transcribe literal):
“PRIMERO.- DECLARAR NO PROCEDENTE la excepción de INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCION propuesta por la demandada.
“SEGUNDO.- DECLARAR LA RESPONSABILIDAD del INSTITUTO DEPARTAMENTAL DE SALUD DE NARIÑO IDNS, por la operación administrativa realizada el 20 de septiembre de 2.005 en Pasto y decomisos posteriores de reactivos in-vitro pertenecientes o distribuidos por DISTRIBUIDORA DEL VALLE.
“TERCERO.- CONDENAR. INSTITUTO DEPARTAMENTAL DE SALUD DE NARIÑO IDNS al pago de los perjuicios ocasionados a DISTRIBUIDORA DEL VALLE POR PERJUICIOS MATERIALES la suma de DIECIOCHO MILLONES CUATROCIENTOS SESENTA Y CUATRO MIL CUATROCIENTOS SESENTA Y OCHO ($18'464.468) a la fecha de esta sentencia.
“CUARTO.- La sentencia se cumplirá conforme a los artículos 176 y 177 del C.C. A.
“QUINTO.- DENEGAR las demás pretensiones” (fl. 415 cdno. 1).
ANTECEDENTES:
1. El 20 de septiembre de 2007, la abogada A.C.D.C.V. adujo que “obrando en calidad de apoderada especial de la Dra. L.V.R., quien le otorgó poder en representación de Distribuidora del Valle, interponía demanda contra el Instituto Departamental de Salud de Nariño, en la que formuló las siguientes pretensiones (se transcribe literal):
“Primera: Declarar que el establecimiento público de carácter Departamental denominado Instituto Departamental de Salud de Nariño, es administrativamente responsable de los perjuicios tanto morales como materiales causados a mi poderdante, DISTRIBUIDORA DEL VALLE y a la señora L.V. ROJAS (su representante legal), como consecuencia del decomiso de materiales para el diagnóstico de reactivos in-vitro, por una operación administrativa atribuible a la demandada por arrogarse atribuciones que correspondían a otra entidad directamente.
“Segunda. Condenar, en consecuencia, al Departamento de Nariño, Instituto Departamental de Salud de Nariño, como reparación del daño ocasionado, a pagar a los actores, o a quien represente legalmente sus derechos, los perjuicios de orden material y moral, subjetivos y objetivados, actuales y futuros, los cuales se estiman como mínimo en la suma de quinientos tres millones setecientos diez y ocho mil trescientos treinta pesos.
“Tercera. La condena respectiva será actualizada de conformidad con lo previsto en el artículo 178 del C.C.A., aplicando en la liquidación la variación promedio mensual del índice de precios al consumidor, desde la fecha de ocurrencia de los hechos hasta la ejecutoria del correspondiente fallo definitivo.
“Cuarta. La parte demandada dará cumplimiento a la sentencia, en los términos de los artículos 176 y 177 del C.C.A.” (fl. 1 cdno. 2).
Como fundamento de sus pretensiones, la parte demandante narró que el 20 de septiembre de 2005 el Instituto Departamental de Salud de Nariño realizó una visita de control sanitario a la empresa Distribuidora del Valle, en la que, luego de verificar sus instalaciones y los servicios que presta, ordenó el decomiso de reactivos de diagnóstico in-vitro, por cuanto consideró que no tenían el Certificado de Capacidad de Almacenamiento y/o Acondicionamiento (CCAA).
Adujo que formuló una petición al Instituto Departamental de Salud de Nariño, en la cual le solicitó la devolución de los productos decomisados y la reparación de los daños ocasionados como consecuencia de dicha medida y, comoquiera que dicho instituto respondió negativamente, interpuso demanda en ejercicio de la acción de tutela y, a pesar de que en la primera instancia negaron las pretensiones por improcedencia de la acción, al resolver el recurso de apelación contra esa decisión el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto consideró que existió una violación al debido proceso y le ordenó al Instituto Departamental de Salud de Nariño iniciar un proceso sancionatorio, en el que se garantizaran los derechos de defensa y de contradicción de la empresa Distribuidora del Valle.
Indicó que el Instituto Departamental de Salud de Nariño inició el proceso sancionatorio y nuevamente le impuso la medida sanitaria de decomiso y ordenó que se efectuara “la desnaturalización controlada” de los reactivos de diagnóstico in-vitro en todos los establecimientos de comercio que recibieron dichos productos de la Distribuidora del Valle.
Adujo que el decomiso de los reactivos de diagnóstico in-vitro constituye una operación administrativa del Instituto Departamental de Salud de Nariño, razón por la cual la acción de reparación directa es el mecanismo procesal idóneo para reclamar los perjuicios materiales e inmateriales que se le causaron como consecuencia de dicha medida.
Señaló que el decomiso y la divulgación de que la empresa Distribuidora del Valle vendía productos “fraudulentos” le ocasionaron graves perjuicios económicos, pues, debido a esas afirmaciones, perdieron su buen nombre y debieron conseguir varios créditos para cubrir las deudas que contrajeron, como consecuencia de la falta de confianza de sus clientes.
Concluyó que en el momento del decomiso no existía norma alguna respecto de los reactivos de diagnóstico in vitro, pues fue con la resolución 132 de 2006 (mediante la cual se adopta el Manual de Almacenamiento y/o Acondicionamiento de Reactivos de Diagnóstico In-vitro) con la que el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos -INVIMA- inició diligencias de vigilancia y de control en los establecimientos de comercio que manejan esos productos (fls. 1 a 3 cdno. 2).
2. La demanda se admitió el 27 de septiembre de 2007 y s e notificó en debida forma al demandado, quien se opuso a las pretensiones, solicitó la práctica de pruebas y señaló que tiene atribuciones legales para realizar actividades de inspección, vigilancia y control en el territorio de su competencia, pues, de conformidad con el artículo 35 del decreto 3770 de 2004, el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos -INVIMA-, en coordinación con las Direcciones Departamentales o D. de Salud, ejerce actividades de inspección, vigilancia y control sanitario y pueden aplicar las medidas de prevención y corrección necesarias para hacer cumplir las disposiciones contenidas en ese decreto.
Adujo que el demandante confunde los conceptos de coordinación y de delegación o autorización y que si bien puede realizar sus actividades de inspección, vigilancia y control en coordinación con el INVIMA, eso no significa que requiera autorización expresa de dicho instituto para ejercer las funciones, previstas en el artículo 43 de la ley 715 de 2001.
Indicó que el fallo de tutela ordenó que se iniciara el proceso sancionatorio, pero en ningún momento consideró que la medida sanitaria de decomiso fuera arbitraria o ilegal y agregó que, según el artículo 2 del decreto 3770 de 2004, los productos decomisados a la demandante eran fraudulentos, pues no contaban con el Certificado de Capacidad de Almacenamiento y/o Acondicionamiento (CCAA).
Finalmente, propuso la excepción de indebida escogencia de la acción, por cuanto consideró que la acción de reparación no era el mecanismo procesal idóneo para que se declarara la ilegalidad del acto administrativo sancionatorio y que, según la jurisprudencia del Consejo de Estado, los demandantes debieron ejercer para ese propósito la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (fls. 185 a 194 cdno. 2).
3. Vencido el período probatorio, el 13 de febrero de 2009 el a quo corrió traslado a las partes, para alegar de conclusión y al Ministerio de Público, para que rindiera concepto (fl. 361 cdno. 2).
3.1. La demandante reiteró los argumentos que expuso en la demanda y agregó que el demandado desconoció las normas que regulan el tratamiento, manejo y condiciones de almacenamiento y/o acondicionamiento para reactivos de diagnóstico in-vitro, máxime si se tiene en cuenta que en el momento del decomiso no estaban completamente reguladas las condiciones de manejo que debían darse a estos productos.
Adujo que solamente a partir de la expedición de la resolución 132 de 2006 el INVIMA inició actividades de vigilancia y control a los establecimientos que almacenaban y/o acondicionaban reactivos de diagnóstico in-vitro, lo cual demuestra que el demandado se arrogó competencias que no tenía, pues, para visitar a la empresa Distribuidora del Valle y hacer el decomiso de los reactivos de diagnóstico in-vitro, tenía que coordinar con el INVIMA.
Adujo que el Instituto Departamental de Salud de Nariño actuó de manera arbitraria y precipitada, toda vez que decomisó los reactivos de diagnóstico in-vitro sin que para ese momento existieran instrucciones sobre el manejo y almacenamiento de esos medicamentos, lo cual le causó perjuicios económicos, tal como se demostró con el dictamen pericial y los documentos que obran en el proceso.
Concluyó que “no tendría objeto la solicitud de anulación de un acto administrativo, porque al expedir dicho acto, fue la administración quien erró y, si no hay lugar a decretar el restablecimiento del derecho que es el objeto primordial de la acción propuesta por la administración, pues no hay lugar a interponer dicha acción por la parte demandante que solicita la Reparación Directa de los daños ocasionados con la actuación de la Administración” ( fls. 374 a 376 cdno. 2).
3.2. El demandado manifestó que, en ejercicio de las facultades establecidas en los artículos 43 y...
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