Sentencia nº 68001-23-31-000-2009-00295-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 4 de Septiembre de 2017 - Jurisprudencia - VLEX 699149989

Sentencia nº 68001-23-31-000-2009-00295-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 4 de Septiembre de 2017

Fecha04 Septiembre 2017
EmisorSECCIÓN TERCERA

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente : JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA

Bogotá, D.C., cuatro (4) de septiembre de dos mil diecisiete (2017).

Radicación número : 68001-23-31-000-2009-00295-01(57279)

Actor : C.R.S. Y OTROS

Demandado : INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS - INVÍAS

Referencia: ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES ( APELACIÓN SENTENCIA ) (PROCESO ACUMULADO NÚMERO 2010-00322)

Descriptor: Controversias contractuales relativas a la liquidación judicial de un contrato y la nulidad de Actos Administrativos que declararon su caducidad con posterioridad al vencimiento del plazo de ejecución del mismo. El criterio jurisprudencial vigente para la época de expedición de los actos extendía la competencia temporal a la Autoridad administrativa hasta el término de vigencia del contrato, que incluye el de ejecución y la etapa de liquidación. En el caso las decisiones se dictaron dentro del término de vigencia del contrato, antes de vencer la oportunidad para llevar a cabo la liquidación del negocio. Se confirma la liquidación judicial del contrato realizada por el a-quo. Restrictor: Precedente judicial. Prohibición de aplicación retroactiva del precedente judicial por violación al debido proceso y las garantías judiciales, los derechos de libertad e igualdad y defraudación de la confianza legítima. Caso concreto.

Procede la Sala a decidir el presente asunto, correspondiente al recurso de apelación promovido por la parte demandada contra la sentencia de 16 de julio de 2015 dictada por el Tribunal Administrativo de Santander que estimó las pretensiones de la demanda.

1.- Expediente 2009-00295.

1.1.- La demanda.

Fue presentada el 29 de octubre de 2008 por C.R.S.R., la sociedad S.C.L., la sociedad Á. y Vargas Ingeniería Ltda y D.V.S. como integrantes del Consorcio CAVA en ejercicio de la acción de controversias contractuales prevista en el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo, con el objeto de que se declarara la liquidación judicial del contrato No. 1957 de 2006 celebrado entre estos y el Instituto Nacional de Vías - Invías por cuanto la Entidad estatal omitió cumplir ese deber. Pidió, consecuencialmente, se condenara a Invías a pagar la suma de $1.767.164.304, a título de saldo insoluto, y $461.500.000 a título de perjuicios materiales y morales por la terminación abrupta del contrato.

Alegó como normas violadas los artículos 2, 6, 13, 83 y 124 de la Constitución Política, 11 de la Ley 1150 de 2007 y 61 de la Ley 80 de 1993, vulneración que se hizo consistir en el incumplimiento del Invías del deber de liquidar el contrato dentro del término de Ley, por factores no imputables al contratista.

2.- Expediente 2010-00322.

1.1.- La demanda.

Fue presentada el 19 de agosto de 2010 en ejercicio de la acción de controversias contractuales con el objeto de que se declarara la nulidad de las Resoluciones No. 03069 de 20 de junio de 2008 y No. 06609 de 27 de noviembre de 2008 del Invías mediante el cual se declaró la caducidad del contrato No. 1957 y se resolvió el recurso de reposición, respectivamente. Consecuencialmente se pidió se condenara a la demandada al pago de perjuicios materiales y morales.

Alegó como normas violadas los artículos 2, 3, 6, 25, 83, 90, 121, 122 y 123 de la Constitución Política, 13, 23, 24 numerales 1, 2 y 4; 26 y 28 de la Ley 80 de 1993, 1494, 1551, 1553, 1554, 1602, 1603 y 1613 del Código Civil, 864 del Código de Comercio, 87 y 136 del Código Contencioso Administrativo, vulneración que se hizo consistir en que el Invías no respetó el contrato al no hacer la apropiación presupuestal que garantizara la seriedad y el cumplimiento del mismo y en razón a haberse declarado de manera ilegal la caducidad del contrato.

Hechos comunes

La Sala, en consideración a la base fáctica común, presenta los siguientes hechos de las demandas:

El 23 de octubre de 2006 el Consorcio Cava e Invías celebraron el Contrato de Obra No. 1957 cuyo objeto consistía en el mejoramiento y mantenimiento de la carretera Río Ermitaño - La Lizama - San Alberto, rutas 4511 y 4513, por un valor de $5.818.125.418, con un término de ejecución de nueve (9) meses, cuyo inicio tuvo lugar el 30 de noviembre de 2006.

Las partes celebraron dos prórrogas del contrato, un Adicional 1 de 27 de agosto de 2007 por un término de tres meses hasta el 30 de noviembre de 2007 y un Adicional 2 de 29 de noviembre de 2007 que prorrogó el contrato hasta el 30 de diciembre de 2007.

A lo largo de la ejecución del contrato se presentaron varias imprevisiones técnicas no imputables al Consorcio, lo que le hizo incurrir en mayores valores y pérdida de tiempo, además, ocurrieron imprevistos tales como el invierno generalizado entre septiembre y noviembre de 2006, el colapso del puente Flandes en el Municipio de G. que era necesario para el transporte de la mezcla de la obra, alteraciones del orden público que impidieron el suministro de material de la planta Concay S.A ubicada en Puerto Araujo, Municipio de Cimitarra y la exigencia al Consorcio Cava de reelaborar estudios, los que no fueron pagados.

La última facturación de la obra se hizo el 13 de diciembre de 2007 y el contrato terminó el día 30 del mismo mes y año.

El 9 de enero de 2008 se celebró el Acta No. 14 de terminación del contrato y el 14 de febrero de 2008 se celebró el Acta No. 15 de recibo final de la obra, sin que haya liquidado el contrato.

En Resolución No. 03069 de 20 de junio de 2008 el Invías declaró la caducidad del contrato, al tiempo que en la Resolución No. 06609 de 27 de noviembre de 2008, desató el recurso de reposición formulado contra aquella decisión, en sentido confirmatorio.

2. Actuación procesal en primera instancia

2.1.- La demanda tramitada bajo el radicado 2009-00295 fue admitida a trámite en proveído de 15 de enero de 2010. De otro tanto, en el expediente 2010-00322 se admitió la demanda en auto de 29 de septiembre de 2010.

Oportunamente el Invías contestó la demanda dentro del radicado 2009-00295 oponiéndose a las pretensiones propuestas. Alegó que el Invías no ordenó la realización de estudios por encima del presupuesto; dijo que el contratista inició los trabajos mucho tiempo después de la orden de inicio lo que aunado a los malos manejos administrativos de los socios mayoritarios llevó a que sólo se ejecutara el 70% del contrato. De otro tanto sostuvo que las situaciones alegadas como imprevisibles no justificaron el incumplimiento del contrato lo que quedó probado en el acto que declaró la caducidad. Con fundamento en ello planteó las excepciones de inexistencia del derecho reclamado, por cuanto fue el contratista quien incumplió el contrato y la falta de personería para invocar eventuales derechos de los consorciados.

De la misma manera en el expediente radicado 2010-00322 el Invías contestó la demanda, se opuso a su prosperidad, alegó que el acta de recibo de la obra no suple el acta de liquidación del contrato y la declaratoria de caducidad se hizo oportunamente acorde a la jurisprudencia del Consejo de Estado vigente para ese momento. Reiteró la excepción de inexistencia de derecho reclamado en razón al incumplimiento del consorcio.

En auto de 18 de marzo de 2011 se abrió el periodo probatorio, en proveído de 21 de noviembre de 2014 se acumularon los expedientes 2009-00295 y 2010-00322 y finalmente se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión en decisión de 27 de marzo de 2015, oportunidad aprovechada por los demandantes D.V.S. y Vargas Ingeniería Ltda y el Invías, por el extremo pasivo. El Agente del Ministerio Público guardó silencio.

3.- Sentencia de primera instancia.

3.1.- El 16 de julio de 2015 el Tribunal dictó sentencia en la que accedió a las pretensiones de la demanda.

3.2.- Luego de plantear los antecedentes de la causa el a-quo formuló dos problemas jurídicos a ser resueltos, determinar si el acta de 14 de febrero de 2008 de recibo final del contrato No. 1957 de obra contiene la liquidación del mismo y averiguar si se cumplieron los requisitos para declarar caducidad del contrato como lo hizo el Invías en las Resoluciones No. 03069 de 20 de junio de 2008 y No. 06609 de 27 de noviembre de 2008.

En cuanto a la primera cuestión planteada, el Tribunal encontró que el acta en mención no constituía una liquidación del contrato; si bien concurrían los elementos reconocidos por la jurisprudencia, en su cuerpo se hizo una anotación donde se lee que las observaciones formuladas por la interventoría se tendrían “en cuenta para la liquidación del contrato de obra”, de donde dedujo el a-quo que las partes dejaron pendiente llevar a cabo tal acto.

En consecuencia, resolvió liquidarlo judicialmente basándose en la suma de $115.603.587 que había sido reconocida por las partes en el Acta No. 15 como valor neto a pagar a favor del consorcio por obra ejecutada no cancelada en las actas parciales; agregó el Tribunal que no se probaron saldos mayores adeudados a su favor, pero sí el incumplimiento del contrato tanto en el plazo inicial como en sus prórrogas sin que se demostrara que la no conclusión de las obras ocurriera por las circunstancias alegadas por los actores. Así, se liquidó el asunto en una suma actualizada, a la época de la sentencia, de $142.371.184,69.

Al abordar el segundo problema planteado, el Tribunal consideró que la declaratoria de caducidad del contrato debió ser realizada dentro del plazo de ejecución del contrato No. 1957 de 2006. Encontró que el plazo inicial de este, de 9 meses, que vencía el 30 de agosto de 2006 fue prorrogado en dos actas, una primera de 27 de agosto de 2007 por un término de tres meses, hasta el 30 de noviembre y otra de 29 de noviembre de 2007 por un mes, por lo que en definitiva, el plazo de ejecución lo fue hasta el 30 de diciembre de la misma anualidad.

No obstante ello, el Invías declaró la...

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