Sentencia nº 13001-23-31-000-2010-00718-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN PRIMERA, de 31 de Agosto de 2017
| Fecha | 31 Agosto 2017 |
| Emisor | SECCIÓN PRIMERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINIST RATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS
Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de agosto de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número: 13 00 1 -23- 31 -000-201 0 -00 718 -01(AP)
Actor: CALIXTO MORALES PÁJARO, F.A.G.R.y E.J.G.H.
Demandado: MINISTERIO DE CULTURA E INSTITUTO DE PATRIMONIO Y CULTURA DE CARTAGENA DE INDIAS - IPCC
Procede la Sala a decidir los recursos de apelación interpuestos por el Ministerio de Cultura y por el Instituto de Patrimonio y Cultura de Cartagena de Indias - IPCC, en contra de la sentencia proferida por la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo de Bolívar calendada el 10 de diciembre de 2012, mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda.
I - LA SOLICITUD
I.1. Los señores CALIXTO MORALES PÁJARO, F.A.G.R. y E.J.G.H., en ejercicio de la acción popular consagrada en el artículo 88 de la Carta Política, desarrollado por la Ley 472 de 1998, presentaron demanda en contra del MINISTERIO DE CULTURA(en adelante el MINISTERIO) y del INSTITUTO DE PATRIMONIO Y CULTURA DE CARTAGENA DE INDIAS ( en adelante IPCC), con miras a obtener la protección del derecho colectivo relacionado con la defensa del patrimonio cultural de la Nación, establecido en el literal f) del artículo 4º de la Ley 472 de agosto 5 de1998 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”.
II. PRETENSIONES
Los demandantes formulan las siguientes pretensiones en su escrito de demanda:
“[…] - Condénese a los demandados a restaurar la totalidad de los Monumentos del Patrimonio Histórico y Cultural de la Nación y el (sic) Distrito ubicados en las zonas de Bocachica, Caño de Oro (Caño del Loro), Punta Arena y otras poblaciones de Tierra Bomba que están en condiciones de deterioro, cuando fuere posible.
- Ordénense a los demandados, cuando no fuere posible la restauración de un monumento en particular, se tomen las medidas pertinentes para conservarlos y evitar su pérdida total.
- Condénese a los demandados a tomar las medidas pertinentes para evitar un eventual deterioro futuro, de los Monumentos del Patrimonio Histórico y Cultural de la Nación y el Distrito, ubicados en las zonas de Bocachica, Caño de Oro (Caño del Loro), Punta Arena y otras poblaciones de Tierra Bomba los cuales condene usted a restaurar.
Se reconozca lo ordenado por el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 […]”.
III. LOS HECHOS.
Los hechos en que se fundamentó la demanda fueron los siguientes:
III.1. La Ley 163 de diciembre 30 de 1959, en su artículo 4º, declaró como “monumentos nacionales” los sectores antiguos de la ciudad de Cartagena de Indias.
III.2. La Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura - UNESCO, en la Convención para la Protección del Patrimonio Mundial Cultural y Natural, de fecha 2 de noviembre de 1984, integrada a la legislación colombiana mediante Acto Legislativo No. 1 de noviembre 3 de 1987, declaró, con base en las recomendaciones hechas por el Consejo Internacional de Monumentos y Sitios Históricos-Artísticos (ICOMOS), en la lista N° 285 del Patrimonio Mundial, a la ciudad de Cartagena de Indias, Patrimonio Histórico de la Humanidad (Código C-285), formando parte de la “Lista del Patrimonio Mundial Cultural y Natural”, con la denominación de “Puerto, Fortaleza y Conjunto Monumental de Cartagena”.
III.3. Mediante Acuerdo 001 de febrero 4 de 2003, el Concejo Distrital de Cartagena de Indias, haciendo uso de las facultades que le otorga la Ley 768 de julio 31 de 2002, declaró como Patrimonio Cultural (inmueble), las áreas arqueológicas de Tierra Bomba (artículo 55).
III.4. El Plan de Ordenamiento Territorial del Distrito de Cartagena (POT), estableció como elemento estructural del mismo, las áreas de protección del patrimonio arqueológico de Bocachica, C. de Oro (Caño del Loro), y la Isla de Tierra Bomba (POT Componente Rural 7), zonas que definió en el componente general del mismo (POT, Componente General 3.4.2.).
III.5. Existen monumentos que hacen parte tanto del Patrimonio Histórico y Cultural de la Nación como del Distrito de Cartagena de Indias, ubicados en las zonas de Bocachica, Caño del Loro, Punta Arena y otras poblaciones de Tierra Bomba, los cuales se encuentran en condiciones de franco deterioro o en condiciones de abandono (tales como: hornos, aljibes, edificaciones, cañones, murallas, entre otros).
III.6. Las entidades demandadas son responsables y tienen competencia concurrente para administrar y cuidar los monumentos que hacen parte del Patrimonio Histórico y Cultural de la Nación y del Distrito de Cartagena de Indias.
IV. ACTUACIÓN PROCESAL
IV.1. La demanda fue presentada ante los Juzgados Administrativos del Circuito de Cartagena, correspondiéndole su conocimiento y trámite al Juzgado Sexto Administrativo de dicha ciudad.
IV.2. Estando el proceso en la etapa probatoria, el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Cartagena se declaró incompetente para conocer de la controversia, por haber entrado en vigencia de la Ley 1395 de julio 12 de 2010 que introdujo varias reformas relacionadas con la jurisdicción de lo contencioso administrativo, para el caso, en cuanto a la competencia para el conocimiento de las acciones populares en primera instancia y, por tanto, ordenó la remisión del expediente al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR.
IV.3. El TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR, por medio de auto de 16 de diciembre de 2010, avocó el conocimiento del proceso.
V . CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
V .1. EL MINISTERIO DE CULTURA
V.1.1. El MINISTERIO, por intermedio de apoderada judicial, contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones formuladas por los actores populares y en relación con los hechos señaló, que la declaratoria como “monumentos nacionales”, de acuerdo con lo establecido en la Ley 163 de 1959, no comprende a los corregimientos insulares del Distrito de Cartagena de Indias, tales como Bocachica, C. de Oro, Punta Arena y Tierra Bomba, ubicados en la Isla de Tierra Bomba, en los cuales se encontraban ubicados los bienes culturales objeto de la demanda.
V.1.2. Adicionalmente, afirmó que los actores populares no precisaron los bienes que se pretendían proteger por medio de la acción popular, ni acreditaron declaratoria alguna que permitiera inferir que se trataba de bienes declarados como “monumentos nacionales”” o “bienes de interés cultural” de carácter nacional o distrital.
V.1.3. Precisó, además, que la Ley 397 de agosto 7 de 1997, modificada y adicionada por la Ley 1185 de marzo 12 de 2008, sólo aplica para los bienes que sean declarados de “interés cultural”, conforme lo establece el artículo 4º de la misma normativa, y que el MINISTERIO carece de competencia respecto de bienes que no hayan sido declarados de” interés cultural” del orden nacional.
V.1.4. El ente ministerial manifestó, a su vez, que los bienes ubicados en los corregimientos insulares de Bocachica y Tierra Bomba que cuentan con declaratoria como “Bienes de Interés Cultural de carácter nacional”, efectuada mediante Decreto 1911 de noviembre 2 de 1995, son los siguientes:
En Bocachica :
Batería Ángel San Rafael (Batería Colateral Ángel San Rafael).
Batería de Santa Bárbara.
Baterías colaterales del Fuerte de San Fernando de Bocachica.
Vestigios del Castillo de San Luis.
Fuerte Batería San José de Bocachica.
En Tierra Bomba :
Baterías Santiago, S.F. y Chambacú.
Fuerte de San Fernando de Bocachica.
Plataforma de S.Á..
Hospital San Lázaro.
V.1.5. En relación con estos inmuebles declarados como “monumentos nacionales”, el MINISTERIO advirtió que el Fuerte de San Fernando de Bocachica, sus dos Baterías colaterales de Santiago y de San Juan Francisco de Regis; la Batería Ángel San Rafael y el Fuerte San José de Bocachica, se encuentran a cargo de la Sociedad de Mejoras Públicas de Cartagena - SMPC, entidad que los administra y debe velar por su preservación y mantenimiento.
V.1.6. En la misma dirección, el ente ministerial hizo alusión a la normativa aplicable a los bienes de “interés cultural”, es decir, los artículos 8 y 313, numeral 9 de la Constitución Política; 2350 del Código Civil; 32 de la Ley 136 de junio 2 de 1994; 1, 13, 16, 85 y 106 de la Ley 388 de julio 18 de 1997; 4 y 11 de la Ley 397 de agosto 7 de 1997; 76 y 78 de la Ley 715 de diciembre 21 de 2001.
V.1.7. Finalmente, propuso como excepciones a ser declaradas en el fallo de primera instancia, las siguientes: “[…] falta de legitimación en la causa por pasiva” e “improcedencia de la acción popular contra el Ministerio de Cultura por no configurarse, vulneración o amenaza a derechos e intereses colectivos por parte del Ministerio de Cultura […]”.
V.2. INSTITUTO DE PATRIMONIO Y CULTURAL DE CARTAGENA - IPCC
V.2.1. El IPCC, a través de apoderado judicial, se opuso a las pretensiones de la demanda e indicó que el procedimiento idóneo para el caso en concreto sería el de “declaratoria de obra ruinosa”, previsto en el artículo 988 del Código Civil colombiano”.
V.2.2. El apoderado judicial adujo que en el caso de marras, la declaratoria de “bienes de interés cultural” venía reglada por la Ley 397 de 1997, denominada Ley General de Cultura, por la cual se desarrollaron los artículos 70, 71 72 y demás artículos concordantes de la Constitución Política y se dictaron normas sobre patrimonio cultural y fomentos y estímulos a la cultura. En tal dirección indicó que el artículo 11 de la mencionada Ley estableció que, un bien solo podrá ser excluido de la lista de declaratoria, por la propia autoridad que lo declaró así.
VI .- AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO
El 17 de noviembre de 2009, tuvo lugar la audiencia especial...
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