Sentencia nº 05001-23-33-000-2013-00388-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN SEGUNDA, de 17 de Agosto de 2017
| Fecha | 17 Agosto 2017 |
| Emisor | SECCIÓN SEGUNDA |
| Materia | Derecho Laboral y Seguridad Social |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN SEGUNDA
SUBSECCIÓN “A”
Consejero p onente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ
Bogotá D.C., diecisiete (17) de agosto de dos mil diecisiete (2017).
Radicación número : 05001-23-33-000-2013-00388-01 ( 1654-14 )
Actor: G.A.R.
Demandado: FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN
Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del Derecho
Sentencia O-097-2017
ASUNTO
Decide la Subsección el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 24 de enero de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia que declaró de oficio la excepción de inepta demanda y se declaró inhibido para fallar de fondo el asunto.
LA DEMANDA
El señor G.A.R., en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, demandó a la Nación - Fiscalía General de la Nación, con el fin de obtener la nulidad del acto administrativo por medio del cual se modificó el carácter de nombramiento en propiedad a provisionalidad.
DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL
En el marco de la parte oral del proceso, bajo la Ley 1437 de 2011, la principal función de la audiencia inicial es la de determinar el objeto del proceso y de la prueba.
En esta etapa se revelan los extremos de la demanda o de su reforma, de la contestación o de la reconvención. Además se conciertan las principales decisiones que guiarán el juicio.
Con fundamento en lo anterior, se realiza el siguiente resumen de la audiencia inicial en el presente caso, a modo de antecedentes:
Excepciones previas art. 180-6 del CPACA
«[…] Bien podría decirse que esta figura, insertada en la audiencia inicial, es también una faceta del despacho saneador o del saneamiento del proceso, en la medida que busca, con la colaboración de la parte demandada, que la verificación de los hechos constitutivos de excepciones previas, o advertidos por el juez, al momento de la admisión, se resuelvan en las etapas iniciales del proceso, con miras a la correcta y legal tramitación del proceso, a fin de aplazarlo, suspenderlo, mejorarlo o corregirlo […]»
A folio 133 (reverso), en el presente caso se indicó lo siguiente en la etapa de excepciones previas:
Con la contestación de la demanda no se propusieron excepciones, así mismo, el a-quo no encontró ninguna que se deba declarar de oficio. Contra dicha decisión no hubo pronunciamiento de las partes.
Fijación del litigio art. 180-7
«[…] La fijación del litigio es la piedra basal del juicio por audiencias; la relación entre ella y la sentencia es la de “tuerca y tornillo”, porque es guía y ajuste de esta última.[…]»
A folio 133 (reverso), se fijó el litigio respecto de los hechos y pretensiones, así:
Hechos:
En el año 2007 la entidad demandada convocó a un concurso en el cual participó el demandante.
El demandante pasó el concurso y fue incluido en la lista de elegibles.
En virtud de una sentencia de la Corte Suprema de Justicia, la Fiscalía General de la Nación, lo nombró en propiedad luego de superar el periodo de prueba.
Con fundamento en una sentencia de la Corte Constitucional, la entidad demandada en un acto unilateral y sin agotar el mecanismo del artículo 73 del CCA, mediante el acto demandado modificó el nombramiento de propiedad a provisional, violándole todo los derechos de carrera.
Contra el anterior acto no se dio la oportunidad de interponer algún recurso por considerarlo de ejecución.
Pretensiones
Se declare la nulidad de la Resolución 00909 de 13 de junio de 2012, a través del cual se modificó el carácter de nombramiento en propiedad del demandante.
Como restablecimiento del derecho se mantenga incólume el nombramiento en propiedad o se restablezca la vigencia de la Resolución 0-2970 de 16 de diciembre de 2010, a través de la cual la entidad demandada nombró en propiedad al demandante como F.D. ante el Tribunal de Distrito.
Se ordene a la entidad demandada a mantener la orden de inscripción en el registro único de inscripción en carrera de la Fiscalía General de la Nación, realizada a través de la Resolución 0333 de 3 de mayo de 2011.
Se condene al pago de perjuicios morales en la suma de 150 SMLMV.
SENTENCIA APELADA
El Tribunal Administrativo de Antioquia, profirió sentencia de forma escrita el 24 de enero de 2014, en la cual declaró de oficio la excepción de inepta demanda y se declaró inhibido para fallar de fondo el asunto; con fundamento en las siguientes consideraciones:
Indicó que en el presente caso no se puede predicar la procedencia de la revocatoria directa del acto administrativo que nombró al demandante en propiedad en el cargo de Fiscal Delegado ante Tribunal de Distrito, por cuanto no entrañó una decisión autónoma del demandado, sino que fue una decisión que se dio en cumplimiento de una sentencia de la Corte Constitucional.
Seguidamente aclaró que la sentencia proferida por la Corte Constitucional daba una orden al ente demandado, en el sentido de que los servidores nombrados por fuera de los cargos que se convocaron en 2007, les sea cambiado el tipo de vinculación a provisional, por lo tanto, como el demandante se encuentra dentro de los supuestos indicados en la sentencia de la Corte Constitucional, el acto demandado es (de) ejecución, en cumplimiento de una tutela.
Finalmente, condenó en costas al demandante y fijó agencias en derecho en cuantía de 1 salario mínimo legal mensual vigente.
ARGUMENTOS DE LA APELACIÓN
El apoderado de la parte demandante presentó recurso de apelación en el que solicitó revocar la sentencia de primera instancia y en su lugar, se decida de fondo la controversia y acceda a las pretensiones de la demanda.
Arguyó que al demandante no se le debió condenar en costas, por cuanto hizo un uso racional del derecho de acción y su conducta no puede ser tildada de temeraria.
Consideró que el acto administrativo demandado se encuentra viciado de nulidad, porque no se realizó el procedimiento administrativo de revocatoria directa, lo que conllevó a la vulneración del derecho de audiencia y defensa en la medida en que si bien daba cumplimiento a una orden judicial, debió ser analizado de fondo en cuanto vulneró los derechos de carrera que tenía, previamente al nombramiento en propiedad y que luego fue cambiado a provisional.
Por tanto, insiste en que el ente demandado le causó perjuicios injustificados, pues no le brindó la oportunidad de reivindicar el derecho de carrera que ostentaba en otro cargo en esa entidad, por lo que se le vulneró el derecho al trabajo.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
Las partes demandante, demandada y Ministerio Público guardaron silencio.
CONSIDERACIONES
Competencia
De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.
Problemas jurídicos.
Los problemas jurídicos que se deben resolver en esta instancia se resumen en las siguientes preguntas:
¿Es susceptible de control jurisdiccional el acto administrativo proferido para el cumplimiento de una sentencia judicial?
¿El demandante cumple con los supuestos fácticos de la sentencia SU 446 de 2011, emitida por la Corte Constitucional, para que le fuera cambiado el tipo de vinculación de propiedad a provisionalidad en el cargo de Fiscal Delegado ante Tribunal de Distrito, a través del acto acusado?
¿El acto demandado contiene decisión alguna diferente a la ejecución de la sentencia, que afecte los derechos de carrera del demandante y por tanto puede ser objeto de control judicial en este caso?
¿Para la condena en costas en los procesos promovidos en ejercicio de los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se debe comprobar la temeridad o mala fe?
Primer problema jurídico
¿Es susceptible de control jurisdiccional el acto administrativo proferido para el cumplimiento de una sentencia judicial? ¿En este caso se cumplen los presupuestos excepcionales para ello?
La Subsección sostendrá la siguiente tesis: Por regla general los actos de cumplimiento de sentencias judiciales no son controlables judicialmente, salvo algunas excepciones y como el demandante alega que se configuran dos de ellas, hay lugar a analizar las mismas.
De los actos administrativos de ejecución susceptibles de control judicial
De conformidad con el artículo 43 del CPACA “son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación”, por lo cual, el acto administrativo definitivo produce efectos jurídicos al crear, reconocer, modificar o extinguir situaciones jurídicas, mientras que los actos de ejecución se limitan a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa, sin que pueda afirmarse que de ellos surjan situaciones jurídicas diferentes a las de la sentencia o acto ejecutado.
Sin embargo, sobre este punto es importante señalar que la jurisprudencia ha establecido que procede el estudio judicial de los actos de ejecución, en forma excepcional, cuando la decisión de la administración i) va más allá de lo ordenado por el juez, y ii) crea, modifica o extingue una determinada relación jurídica entre el Estado y el particular que no fue objeto de debate judicial.
Ahora bien, frente a los actos de ejecución expedidos en cumplimiento de una acción de tutela, es importante recordar que la acción constitucional está dirigida a proteger derechos fundamentales, lo cual no impide que el juez natural conozca de las demandas contra de actos administrativos de ejecución expedidos por virtud de dicha acción. Al respecto, el Consejo de Estado, manifestó:
“[…] Es cierto que la resolución de reconocimiento de la pensión fue expedida en...
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