Sentencia nº 25000-23-26-000-2005-00370-01 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 17 de Agosto de 2017
| Fecha | 17 Agosto 2017 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN A
Consejer a p onente: M.N.V. RICO (E)
Bogotá, D.C., diecisiete (17) de agosto de dos mil diecisiete (2017)
Radicación número: 25000 - 23 - 26 - 000 - 2005 - 00370 - 01 (37304)
Actor: ALTOS DE TEUSACÁ S.A
Demandado: CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA CAR
Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA
Temas: OMISIÓN ADMINISTRATIVA. DAÑO ANTIJURÍDICO - falta de acreditación. Falta de demostración del elemento cierto del daño en proyecto urbanístico. La responsabilidad no indemniza o repara daños eventuales o hipotéticos. Carga de la prueba - Art. 177 del C.P.C.
La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia del 23 de abril de 2009, proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la que se negaron las súplicas de la demanda.
I. ANTECEDENTES
1. Demanda y trámite de primera instancia
1.1. Mediante escrito del 20 de enero de 2005, la sociedad Altos de Teusacá S.A., por intermedio de apoderado judicial, presentó demanda de reparación directa contra la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca -de ahora en adelante la demandada o la CAR- para que se le declare patrimonialmente responsable de los perjuicios ocasionados con la omisión administrativa en el trámite de licencias ambientales, que impidió adelantar el proyecto de parcelación campestre denominado “Altos de Teusacá”, en el municipio de La Calera (Cundinamarca).
Como consecuencia de la anterior declaración solicitó que se condenara a la demandada a pagar: i) por concepto costos operativos y de mantenimiento de la infraestructura, la suma de $500 000.000,00, ii) a título de gastos administrativos y financieros, el valor de $500 000.000,00, iii) los perjuicios que se demuestren en el proceso, derivados de la imposibilidad de ejecutar el proyecto urbanístico y iv) el lucro cesante correspondiente a los activos e inventarios de propiedad de la demandada que estuvieron inmovilizados desde 1999.
Los fundamentos fácticos de la demanda son, en síntesis, los siguientes:
1.1.1. Por mandato de la Ley 99 de 1993, la CAR quedó facultada para otorgar concesiones, permisos, autorizaciones y licencias ambientales requeridas para el uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables, o para desarrollar actividades que pudieran afectar el medio ambiente.
1.1.2. En febrero de 1999, la sociedad Altos de Teusacá S.A. compró a I.R. y Cia. Ltda. 196 lotes de terreno correspondientes a la subdivisión del predio denominado “Los Cerros sector B”, para desarrollar la parcelación campestre “Altos de Teusacá”. La sociedad enajenante ya contaba, para ese momento, con autorización municipal y aprobación de la viabilidad ambiental por parte de la división de calidad ambiental de la CAR.
1.1.3. La compraventa incluyó los derechos adquiridos por la sociedad Inversiones Rascovsky y Cia. Ltda., en virtud de las licencias de urbanismo otorgadas por el municipio de La Calera y los trámites ambientales ante la CAR.
1.1.4. El director regional de la CAR, mediante auto DRSNA 00-907 del 6 de noviembre de 2001, aprobó la cesión de derechos y obligaciones derivados de los trámites que se habían iniciado con una antelación de cuatro años.
1.1.5. La CAR, a pesar de la aprobación de los estudios, que incluían el plan de manejo ambiental, no se pronunció sobre la solicitud de licencia ambiental presentada por la sociedad Inversiones Rascovsky y Cia. Ltda., ni frente a los permisos ambientales del artículo 30 del Decreto 1753 de 1994.
1.1.6. El 14 de octubre de 1998, Inversiones Rascovsky y Cia. Ltda., mediante petición, solicitó a la CAR el pronunciamiento relacionado con el otorgamiento de la licencia ambiental, con base en las recomendaciones y conclusiones de la división de calidad ambiental de la entidad.
1.1.7. La CAR entregó a la sociedad peticionaria una copia de la comunicación enviada por la Procuraduría General de la Nación, del 7 de octubre de 1998, en la que se recomendó a la entidad aplazar la expedición de la licencia ambiental, hasta tanto el Consejo de Estado no profiriera la sentencia en el proceso de nulidad simple contra el Acuerdo número 41 de 1996, proferido por el Concejo Municipal de La Calera, por medio del cual se sustrajeron de la zona de reserva forestal los predios que integraban el proyecto urbanístico.
1.1.8. El 14 de diciembre de 1998, la CAR le notificó a I.R. y Cia. Ltda. que el pronunciamiento relacionado con el otorgamiento de la licencia ambiental estaba supeditado a la sentencia que habría de proferir el Consejo de Estado sobre la legalidad del acto administrativo señalado en el numeral anterior.
1.1.9. El 28 de enero de 1999, el Consejo de Estado negó las pretensiones de la demanda en el proceso de nulidad simple, para lo cual sostuvo que la sustracción de los predios de la reserva forestal no afectaba la fuente hídrica, ni el entorno ambiental de protección.
1.1.10. A pesar del cumplimiento de la normativa y la decisión adoptada por la Jurisdicción Contencioso Administrativa, la CAR se abstuvo de expedir el acto administrativo respectivo, lo que generó una violación del numeral 1 del artículo 11 de la Ley 99 de 1993.
1.1.11. El 11 de agosto de 2000, la CAR, mediante oficio 0698, remitió el expediente a la regional de Zipaquirá, con la constancia de que existía una mora evidente de tres años para emitir pronunciamiento de fondo.
1.1.12. La sociedad Inversiones Rascovsky y Cia. Ltda., después de soportar el lucro cesante de su patrimonio y una considerable pérdida económica, enajenó los activos remanentes a la empresa Altos de Teusacá S.A., entre los que se encuentran los 196 lotes de terreno que integraban el proyecto “Altos de Teusacá”.
1.1.13. Altos de T.S., a partir de la adquisición, ha padecido los perjuicios derivados de la desidia e inercia de la CAR, a pesar de que el proyecto inmobiliario contaba con licencias de urbanismo expedidas por el municipio de La Calera.
1.1.14. El 20 de enero de 2003, la CAR, a través de oficio número 004892, informó que el proyecto “Bosque residencial Altos de Teusacá” no requería de licencia ambiental por estar amparado por el régimen de transición establecido en el artículo 38 del decreto 1753 de 1994.
1.1.15. El 20 de enero de 2003, la sociedad Altos de Teusacá radicó una petición, en la que solicitó al director de la CAR una explicación sobre las razones por las cuales el trámite administrativo se prolongó durante seis años, para finalmente concluir que el proyecto inmobiliario no requería licencia ambiental.
1.1.16. La Secretaría General de la CAR, a través de comunicación adiada 10 de febrero de 2010, respondió que la demora se habría presentado debido a un cambio normativo y a la existencia del proceso de nulidad simple ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
1.1.17. La CAR, para agravar aún más la situación, se percató de que había olvidado surtir el procedimiento exigido por el artículo 70 de la Ley 99 de 1993, motivo por el que ordenó una nueva visita al predio.
1.1.18. Luego de varios requerimientos, la CAR, mediante Resolución 0365 del 22 de agosto de 2003, otorgó la concesión de aguas solicitada desde 1997, pero omitió incluir los permisos de manejo forestal para la plantación de pinos, indispensables para iniciar la ejecución del proyecto; de igual forma, se equivocó frente al beneficiario del permiso, puesto que se otorgó a favor de la sociedad Inversiones Rascovsky y Cia. Ltda., sin advertir que el nuevo beneficiario era Altos de Teusacá S.A.
1.1.19. El 11 de noviembre de 2004, el secretario general de la CAR respondió una petición adicional, informándole a Altos de Teusacá S.A. que daría respuesta a las solicitudes pendientes, una vez se revisara el expediente de registro de la plantación forestal.
1.1.20. El 22 de octubre de 2004, la CAR de Zipaquirá, como respuesta a todas las peticiones en las que se solicitó confirmar la autorización para el manejo forestal del bien, profirió el auto OTSNYA 655, mediante el cual se ordenó actualizar previamente el registro de plantación forestal, que se encontraba vigente desde 1982.
1.2. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda en auto del 17 de marzo de 2005.
1.3. Una vez notificada la demanda, la CAR la contestó para oponerse a sus pretensiones. Indicó que no se expidió la licencia ambiental porque el proyecto “Bosques residencial altos de Teusacá” no requería de la misma, por estar amparado por el régimen de transición establecido en los Decretos 1753 y 1728 de 2002. De otro lado, reconoció expresamente que los expedientes números 1957 y 1639 se acumularon mediante auto OTSNYA 655 del 22 de octubre de 2004, en aras de continuar con el trámite respectivo.
1.4. Vencido el período probatorio dispuesto en providencia del 17 de noviembre de 2005, el Tribunal de primera instancia, mediante auto del 14 de diciembre de 2006, corrió traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto.
La parte actora alegó que el daño reclamado provino de haberla obligado, durante más de cuatro años, a depender de un pronunciamiento que no requería. Además, adujo que el pronunciamiento de la CAR del 20 de enero de 2003 concluyó la actuación administrativa, porque en el mismo se determinó que el proyecto urbanístico no requería licencia ambiental.
La demandada precisó que ejerció las funciones como autoridad ambiental para la preservación de un área que inicialmente tuvo el carácter de reserva forestal y, posteriormente, al ser levantada esa restricción, continuó con el trámite ambiental correspondiente; de allí que si existió mora en el trámite ambiental, la parte demandante pudo haber ejercido la acción de cumplimiento.
El Ministerio Público...
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