Sentencia nº 11001-03-26-000-2016-00016-00 de Consejo de Estado - Sala Contenciosa Administrativa - SECCIÓN TERCERA, de 16 de Agosto de 2017
| Fecha | 16 Agosto 2017 |
| Emisor | SECCIÓN TERCERA |
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN C
Consejero ponente: JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA
Bogotá D.C., dieciséis (16) de agosto de dos mil diecisiete (2017).
Radicación número : 11001-03-26-000-2016-00016-00(56166)
Actor: Á.M.M.
Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA - DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN
Referencia: MEDIO DE CONTROL DE SIMPLE NULIDAD (SENTENCIA)
Contenido. Descriptor: Medio de control de simple nulidad contra dos apartes del artículo 2.2.1.2.1.2.9 del Decreto 1082 de 26 de mayo de 2015 relativos a la competencia de Colombia Compra Eficiente para disponer la forma en que las Entidades obligadas deben dar suscribir el Acuerdo Marco de Precios, de una parte, y la no exigencia de garantías contractuales a los proveedores del Acuerdo, salvo que en él se disponga lo contrario. Normas reglamentarias demandadas no exceden potestad reglamentaria. Se desestiman las pretensiones de la demanda. R.: La potestad reglamentaria; Libertad de empresa y libre competencia. Bases constitucionales; S. de la Administración a los principios y valores constitucionales. Fines constitucionales de la contratación estatal; Contratación con arreglo a Acuerdos Marco de Precios. Aspectos liminares; Análisis normativo de los apartes demandados; Caso Concreto. Síntesis de la decisión.
Procede la Sala, en audiencia pública, a decidir el medio de control de simple nulidad propuesto en contra de dos apartes del artículo 2.2.1.2.1.2.9 del Decreto 1082 de 26 de mayo de 2015 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo de Planeación Nacional” expedido por el Departamento Nacional de Planeación.
ANTECEDENTES
1.- En escrito del 14 de enero de 2016 el ciudadano Á.M.M. solicitó, en ejercicio del medio de control de simple nulidad, se declarara la nulidad de dos apartes del artículo 2.2.1.2.1.2.9 del Decreto 1082 de 2015, expedido por el Departamento Nacional de Planeación, cuyo tenor literal es como sigue:
“Artículo 2.2.1.2.1.2.9. Utilización del Acuerdo Marco de Precios. Colombia Compra Eficiente debe publicar el Catálogo para Acuerdos Marco de Precios, y la Entidad Estatal en la etapa de planeación del Proceso de Contratación está obligada a verificar si existe un Acuerdo Marco de Precios vigente con el cual la Entidad Estatal pueda satisfacer la necesidad identificada.
Si el Catálogo para Acuerdos Marco de Precios contiene el bien o servicio requerido, la Entidad Estatal de que trata el inciso 1 del artículo 2.2.1.2.1.2.7 del presente decreto está obligada a suscribir el Acuerdo Marco de Precios, en la forma que Colombia Compra Eficiente disponga, y luego puede colocar la orden de compra correspondiente en los términos establecidos en el Acuerdo Marco de Precios. Las Entidades Estatales no deben exigir las garantías de que trata la Sección 3 del presente capítulo, que comprende los artículos 2.2.1.2.3.1.1 al 2.2.1.2.3.5.1 del presente decreto, en las órdenes de compra derivadas de los Acuerdos Marco de Precios, a menos que el Acuerdo Marco de Precios respectivo disponga lo contrario.
(Decreto 1510 de 2013, artículo 48)” (Apartes en subrayas acusados).
2.- En auto de 9 de febrero de 2016 se admitió la demanda, disponiendo su notificación personal a las demandadas, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. Se ordenó, en auto separado de la misma fecha, se comunicara la admisión a la Agencia Nacional de Contratación Estatal - Colombia Compra Eficiente.
3.- Como en escrito separado el ciudadano peticionó la medida cautelar de suspensión provisional de efectos jurídicos del artículo demandado, en auto de 9 de febrero de 2016 se corrió traslado de la misma, oportunidad en la que la Nación - Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y el Departamento Nacional de Planeación manifestaron su oposición. Previa celebración de audiencia preliminar el 4 de mayo de 2016, en providencia del día 5 del mismo mes y año el Magistrado Ponente desestimó la medida cautelar solicitada, decisión que no fue recurrida.
4.- Noticiado el auto admisorio de la demanda, en escritos de 27 de mayo y 27 de junio de 2016 los Departamentos de Planeación y Presidencia de la República dieron contestación a la misma exponiendo razones en defensa de la legalidad del Decreto demandado. Por su parte, intervino en memorial de 5 de julio de 2016 para pronunciarse respecto de las excepciones propuestas por las demandadas.
5.- En escrito de 6 de julio de ese año Colombia Compra Eficiente presentó escrito de contestación a la demanda con el cual aportó razones en defensa de la legalidad de lo demandado, memorial respecto del cual el ciudadano se pronunció el día 15 del mismo mes y año.
6.- En auto de 13 de julio de 2017 se fijó el día lunes 14 de agosto de 2017 a las 9.30 horas para celebrar la audiencia inicial de que trata el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011.
En el curso de la diligencia, advirtiendo que se trataba de un litigio de puro derecho el Magistrado Ponente, luego de agotar los escenarios propios de la audiencia inicial, concedió la oportunidad a las partes para presentar oralmente sus alegaciones de conclusión, oportunidad aprovechada por los sujetos procesales presentes y por el Agente del Ministerio Público quien conceptuó desfavorablemente a la pretensión de nulidad incoada.
7.- Agotada la etapa de alegaciones la Sala fijó el miércoles dieciséis (16) de agosto de 2017 a las 8.00 AM como fecha y hora para celebrar audiencia de lectura de fallo.
CARGOS DE NULIDAD
El ciudadano ha cuestionado dos apartes del artículo 2.2.1.2.1.2.9 del Decreto 1082 de 2015 en los términos que pasan a exponerse:
Normas violadas y concepto de violación del primer aparte demandado. Consideró el actor que el aparte “en la forma que Colombia Compra Eficiente disponga, y luego puede colocar la orden de compra correspondiente en los términos establecidos en el Acuerdo Marco de Precios” viola los artículos 1°, 6°, 211, 189.11 de la Constitución Política y el numeral 2° del artículo 2° de la Ley 1150 de 2007.
Memoró el ciudadano que la Ley 1150 de 2007 no reguló el procedimiento de selección abreviada, pues sólo dispuso que ello sería reglamentado por el Gobierno Nacional. Alegó que de la lectura del aparte atacado se sigue que el Gobierno no está reglamentando el asunto, por el contrario está trasladando esa competencia a Colombia Compra Eficiente. Cuestionó, además, que CCE ejerciera esa competencia por medio de un Manual, ni siquiera por conducto de una Circular Externa.
Apoyó sus alegaciones en algunas consideraciones de la sentencia de 14 de abril de 2010 recaída dentro del Expediente 36054B dictada por la Sección Tercera de esta Corporación y en el Auto de 27 de mayo de 2009 proferido dentro del Expediente 36476, atinentes a la nulidad de ciertas normas reglamentarias por haber delegado en cabeza de las entidades públicas, concretamente en el instrumento de manual de contratación, el procedimiento de selección abreviada.
Normas violadas y concepto de violación del segundo aparte demandado. Consideró el actor que el aparte “Las Entidades Estatales no deben exigir las garantías de que trata la Sección 3 del presente capítulo, que comprende los artículos 2.2.1.2.3.1.1 al 2.2.1.2.3.5.1 del presente decreto, en las órdenes de compra derivadas de los Acuerdos Marco de Precios, a menos que el Acuerdo Marco de Precios respectivo disponga lo contrario.” viola el inciso final del artículo 7° de la Ley 1150 de 2007.
El actor popular censuró el aparte atacado en razón a establecer una excepción a la exigibilidad de las garantías contractuales que no se encuentra reconocida en la Ley 1150 de 2007. Anota que de este modo se sobrepasó la potestad reglamentaria y con ello se está incurso en vicio de nulidad.
ARGUMENTOS DE OPOSICIÓN A LA DEMANDA
Nación - Departamento Nacional de Planeación
En escrito de 29 de mayo de 2016 esa entidad contestó la demanda y se opuso a la prosperidad de la pretensión de nulidad formulada por el actor popular.
En defensa de la legalidad de los apartes demandados del artículo 2.2.1.2.1.2.9 del Decreto 1082 de 2015 sostuvo respecto del primer aparte objeto de litigio: i) no se puede afirmar la ausencia de reglamentación sobre la materia, pues ello fue lo que precisamente realizó el Gobierno Nacional en la Subsección 2 de la sección 1 del título 1 del aparte 2 del Decreto 1082 de 2015, que estableció normas generales, impersonales y abstractas sobre la selección abreviada como una de las modalidades de contratación, ii) no existe delegación de competencias a Colombia Compra Eficiente, pues el texto de la norma lo que hace es delimitar la actuación de Colombia Compra Eficiente como entidad contratante a fin de que por vía de los Acuerdos Marco de Precios establezca la forma como las Entidades compradoras puedan suscribirlo, iii) no es el Decreto 1082 de 2015 la fuente que atribuye competencias a Colombia Compra Eficiente, pues ésta debe ser ubicada en la Ley 1150 de 2007 y de manera más concreta en el Decreto 4170 de 2011.
En cuanto hace al segundo apartado, refirió el demandado a las razones expuestas en el auto de 5 de mayo de 2016 que se pronunció sobre la medida de suspensión provisional para sostener que no existe allí contradicción entre la norma demandada el artículo 7° de la Ley 1150 de 2007; al contrario, aquella es correcto desarrollo de ésta.
Nación - Departamento de la Presidencia de la República
En escrito del 27 de junio de 2016 dicha entidad se opuso a la prosperidad de la pretensión de nulidad.
Luego de memorar algunas cuestiones relativas a la operatividad de los Acuerdos Marco de Precios, precisó, en cuanto al primer aparte demandado, que no se advierte allí vicio de nulidad que afecte el contenido normativo objeto de revisión. Consideró que ello era así en razón a que de la lectura del...
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